VII SA/Wa 64/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), , Protokolant Dorota Zamiela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2006 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanej współwłaścicielki działki, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2005 r., w której odmówiono wznowienia postępowania w sprawie udzielonego T. R. decyzją z dnia [...] października 2003 r. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej, zlokalizowanego na działce nr [...] w S. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w przedmiocie decyzji z dnia [...] października 2003 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego T. R. nie toczyło się postępowanie odwoławcze, natomiast wnioskiem z dnia 21 września 2005 r. J. B. domagała się wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2005 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie udzielonego pozwolenia na rozbudowę domu T. R.. W wyniku zaskarżenia tej decyzji organ odwoławczy analizując akta sprawy co do przesłanek z art. 145 § 1 kpa nie stwierdził, aby zaistniała jedna z wymienionych w tym przepisie podstaw do wznowienia postępowania. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że podnoszony zarzut sfałszowania dokumentu udzielającego zgody na rozbudowę budynku, nie może być brany pod uwagę, gdyż został on rozstrzygnięty w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową [...], która odmówiła wszczęcia dochodzenia w sprawie podrobienia podpisów na dokumentach dotyczących udzielenia inwestorowi R. zgody na rozbudowę, zaś organy administracji państwowej nie mogą dowolnie interpretować faktów. Uznając, że nie istnieją przesłanki prawne do uchylenia decyzji o pozwoleniu, organ wojewódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą wznowienia postępowania. Sygn. akt VII SA/Wa 64/06 Skargę sądową na powyższą decyzję złożyła J. B., domagając się jej uchylenia i wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa i podniosła, że oświadczenie współwłaścicieli odnośnie zgody na rozbudowę zostało przerobione, a policja ani prokuratura temu nie przeczą. Jak twierdzi skarżąca, nigdy jako współwłaścicielka posesji nie wyraziła zgody na rozbudowę, zrobiła to jedynie formalnie, natomiast organy nie ustosunkowały się do jej zarzutu podejrzenia protekcji i korupcji w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zapisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej wskazane. Wznowienie postępowania jest instytucja procesową stwarzająca możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w art. 145 § 1 kpa. Wznowienie postępowania administracyjnego należy do postępowań nadzwyczajnych, których przedmiotem jest kontrola prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Tryb wznowienia postępowania powoduje nie tylko wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez jej uchylenie, ale zapewnia również Sygn. akt VII SA/Wa 64/06 możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, o której rozstrzygała weryfikowana decyzja. Wznowienie postępowania może nastąpić tylko na podstawie enumeratywnie wyliczonych przesłanek w art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa. Oznacza to niedopuszczalność wznowienia postępowania na podstawie nie wyliczonej w tych przepisach. Zakres postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznacza art. 149 § 2 kpa. Ustalenie czy występują podstawy wznowienia wyliczone w art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego prowadzonego zgodnie z regułami prawa procesowego, o czym stanowi art. 149 § 2 kpa (vide Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004). Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt IV SA 487/91 wskazując, że "ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna a przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia; może natomiast być żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż wymienione enumeratywnie w art. 145 § 1 kpa". Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Organ I instancji, rozpatrujący żądanie skarżącej, odmówił wznowienia postępowania, bowiem w żądaniu tym wskazano inne przyczyny niż wymienione w art. 145 § 1 kpa, co zostało wyraźnie wskazane w uzasadnieniu decyzji. W odwołaniu od tej decyzji zainteresowana wskazała podstawę z art. 145 § 1 kpa i rzeczą organu odwoławczego działającego na podstawie art. 138 kpa była nie tylko kontrola decyzji organu I instancji ale ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, co oznacza, że organ odwoławczy nie może rozszerzać zakresu sprawy i orzekać w zakresie innym niż uczynił to przed nim organ pierwszoinstancyjny. Sygn. akt VII SA/Wa 64/06 Orzekając w przedmiocie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 kpa zgłoszonej przez stronę dopiero w postępowaniu odwoławczym, organ odwoławczy wypowiedział się co do przesłanki wznowieniowej, która nie była rozpoznawana w I instancji i co do której nie mógł wypowiadać się merytorycznie skoro postępowanie obu instancji było w fazie wstępnej, a badanie merytoryczne przesłanek wznowieniowych możliwe jest dopiero po wznowieniu postępowania (art. 149 § 2 kpa). Rozstrzyganie merytoryczne o wystąpieniu podstaw wznowienia przez organ odwoławczy w decyzji, kiedy nie było wznowione podstępowanie, jest naruszeniem art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Nadto organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności oraz art. 138 kpa, określający zakres rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe naruszenia przepisów proceduralnych stanowią podstawę uchylenia decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 w/w ustawy.