VII SA/Wa 644/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] nakazującej Stowarzyszeniu [...] rozbiórkę budowli, składającej się z kilkunastu boksów dla psów i ptaków, płyty betonowej w kształcie litery L oraz ogrodzenia, zlokalizowanych na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej "kpa", oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej "[...] WINB" podał, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] maja 2014 r. ustalono, że na nieruchomości przy ul. [...] w miejscowości [...] znajduje się 11 boksów dla ptaków o wymiarach 1,80 m x 12,90 m, 6 boksów dla psów (suk) o wymiarze 8,10 m x 1,90 m, 6 boksów dla psów (samców) o wymiarze 8,10 m x 1,90 m, 2 boksy dla psów (izolatki) o wymiarach 2,00 m x 2,40 m oraz 2 bosy dla psów (suki ciężarne) o wymiarach 1,90 m x 2,50 m. Boksy wykonane są częściowo z płyty OSB, desek, siatki i pokryte płytą falistą. Ponadto znajdująca się wzdłuż boksów część komunikacyjna wyłożona jest płytami chodnikowymi 0,50 m x 0,50 m. Ponadto M T oświadczyła, że w/w boksy zostały wykonane przez Stowarzyszenie [...] w 2013 r. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. organ powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego zespołu boksów dla zwierząt. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] – dalej "PINB", postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...] nakazał inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego zespołu boksów dla zwierząt. Odwołanie wniosło [...]. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB stwierdził, że w jego ocenie decyzja PINB z dnia [...] września 2014 r. nr [...] jest prawidłowa i znajduje swoje uzasadnienie w przepisach prawa. Zaznaczył, że organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego zastosował w niniejszej sprawie właściwy tryb postępowania, bowiem w świetle obowiązującego prawa, tj. art. 29 i 30 Prawa budowlanego, budowa zespołu 27 boksów dla zwierząt wraz z utwardzoną częścią komunikacyjną nie mieści się w skonkretyzowanych przypadkach zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym, wybudowanie takiego obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę determinuje konieczność zastosowania dyspozycji art. 48 ustawy Prawo budowlane. W ocenie [...] WINB zespół 27 boksów dla zwierząt wraz z utwardzoną częścią komunikacyjną stanowi jedną funkcjonalną całość techniczno-użytkową, którą należało rozpatrywać i oceniać jako jeden przedmiot postępowania, tj. zespół boksów dla zwierząt i wydać w stosunku do niej jedną decyzję administracyjną, legalizującą całość inwestycji, bądź nakazującą jej całkowitą rozbiórkę (w zależności od ustaleń organu). Organ wyjaśnił pojęcie budowli, budynku oraz obiektu małej architektury, a następnie wskazał, że przedmiotowego zespołu 27 boksów z utwardzoną częścią komunikacyjną nie można zakwalifikować do budynku z uwagi na nieposiadanie fundamentu oraz wydzielenie z przestrzeni za pomocą niepełnych ścian. Powyższego zespołu nie można również zakwalifikować jako obiektu małej architektury, ze względu na rozmiary boksów, a tym samym obszar działki jaki zajmują. Zdaniem [...]WINB powyższa inwestycja stanowi jedną całość, składającą się z kilkunastu obiektów, zaś jej rozdzielenie nie jest zasadne z uwagi na funkcjonalne połączenie poszczególnych elementów. Reasumując [...]WINB wskazał, iż w jego ocenie przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie są samodzielne i niezależne od siebie pojedyncze boksy bądź też utwardzenie działki, lecz zespół boksów z częścią komunikacyjną, jako całość techniczno-funkcjonalna. [...]WINB, w oparciu o materiał znajdujący się w aktach sprawy, uznał, że nie jest możliwe wdrożenie procedury legalizacyjnej w stosunku do przedmiotowej dobudowy, ze względu na naruszenie przez ten obiekt przepisów planistycznych. Powołując się na treść pisma Urzędu Miasta w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., organ wskazał, że działka nr ew. [...] położna jest na terenie o przeznaczeniu upraw rolnych i ogrodniczych (symbol R), część działki położna jest w strefie ochronnej i uciążliwości cmentarza, a z kolei w zachodniej części działki znajduje się stanowisko archeologiczne. Dodał, że w § 16 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] wskazano, że należy utrzymać funkcję rolniczą oraz zakazuje się wprowadzenia nowej zabudowy kubaturowej. Ponadto w pkt 3 ww. przepisu dopuszcza się usługi z zakresu turystyki, rekreacji i sportu bez prawa zabudowy i wykonywania ogrodzeń. W ocenie [...]WINB, uwzględniając, iż boksy, wchodzące w skład zespołu boksów dla zwierząt, są obiektami kubaturowymi oraz nie są równocześnie siecią napowietrznej lub podziemnej infrastruktury technicznej, PINB słusznie uznał, że ww. budowla nie jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie nie zachodzą przesłanki do wdrożenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do zespołu boksów dla zwierząt, z racji naruszenia przez ten obiekt obowiązujących przepisów planistycznych. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu Skargę na decyzję [...]WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie [...]; zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego o istotnym wpływie na wynik postępowania, tj.: 1) art. 6, 7, 8, 10, 77 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa. oraz w zw. z § 16 ust. 2 pkt 1 i 2 Miejskiego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] – dalej: "MPZP" poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i brak podstawowych elementów uzasadnienia faktycznego decyzji tj. - nieustalenie we własnym zakresie jaki charakter faktycznie posiada inwestycja w rozumieniu prawa budowlanego (obiekt budowlany jako całość, budowla, tymczasowy obiekt budowlany) i brak oparcia decyzji o twierdzenia i wyjaśnienia inwestora, - nieustalenie we własnym zakresie co należy rozumieć pod pojęciem zabudowy kubaturowej na potrzeby MPZP i niewyjaśnienie tego w decyzji, - pominięcie, iż MPZP Gminy [...] nie posiada definicji zabudowy kubaturowej, - nieustalenie we własnym zakresie czy kojce mogą funkcjonować pojedynczo i czy mogą być przeniesione, przesunięte, rozebrane pojedynczo bez wpływu na inne kojce, - niedostateczne wyjaśnienie kwestii związanej z koniecznością pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a co za tym idzie koniecznością i możliwością legalizacji inwestycji, - uznanie, iż ogrodzenie zostało wybudowane niezgodnie z prawem podczas gdy zostało zgłoszone i nie było sprzeciwu właściwego organu, - uznanie, iż płyta betonowa w kształcie litery L i boksy zostały wybudowane niezgodnie z prawem podczas gdy działka jest siedliskowa z prawem adaptacji i rozbudowy, 2) art. 80 kpa poprzez błędne uznanie, iż boksy stanowią zespół, jedną całość i nie jest zasadne ich rozdzielenie, a co za tym idzie poprzez pominięcie, iż kojce są samodzielne, niezależne od siebie i pojedyncze oraz nie są związane na stałe z gruntem i nie wymagają instalacji, urządzeń jak też utwardzeń; 3) art. 107 § 3 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie w zaskarżonej decyzji i nie wskazanie m.in. dowodów na których się oparł organ przy stwierdzeniu, iż budowa boksów wymaga pozwolenia na budowę, iż boksy stanowią zabudowę kubaturową i co oznacza taka zabudowa oraz nie są zgodne z planem miejscowym, niedostateczne wyjaśnienie jakie fakty zostały uznane za prawdziwe a jakie nie, poprzez brak podania przepisów prawa do twierdzeń zawartych w decyzji; 4) art. 138 pkt 1 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji; Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 5) art. 3 ust. 1 lit b ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż boksy stanowią budowlę stanowiącą całość funkcjonalno- użytkową i w dalszej kolejności zabudowę kubaturową, podczas gdy kojce stanowią pojedyncze budowle, niezależne od innych i bez wpływu na funkcjonalność innych kojców, nie mają ścian, podłogi etc., co nie ma charakteru zabudowy kubaturowej; 6) art. 3 ust. 3 i 5 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i nie rozważenie jaki faktycznie charakter posiada inwestycja; 7) art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie i nie rozważenie czy inwestycja (jako pojedynczy kojec) wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia; 8) art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie bez uzasadnienia, iż wymagane jest pozwolenie na budowę; 9) art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie i nie wdrożenie ewentualnej procedury legalizacyjnej, a to wobec braku w MPZP definicji zabudowy kubaturowej i braku takiego charakteru inwestycji oraz wobec możliwości przewidzianej w planie miejscowym - adaptacji istniejącej zabudowy siedliskowej z prawem rozbudowy, gdzie działka [...]ma charakter gruntu przeznaczonego do zabudowy – - wniosło o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej PINB i o zasądzenie na kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie była decyzja [...]WINB, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję PINB, którą organ ten na podstawie art. 48 ust. 1, art. 52, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – nakazał inwestorowi – Stowarzyszeniu [...] dokonanie całkowitej rozbiórki budowli - zespołu boksów dla zwierząt (składających się: 11 boksów dla ptaków o wymiarze w rzucie 1,80 x 12,90 m, 6 boksów dla psów - suk o wymiarze w rzucie 8,10 x 1,90 m, 6 boksów dla psów - samce o wymiarze w rzucie 8,10 x 1,90 m, 2 boksów dla psów - izolatek o wymiarze w rzucie 2,00 x 2,40 m, 2 boksów dla psów - suk ciężarnych o wymiarze w rzucie 1,90 x 2,50 m, utwardzenia powierzchni z płyt chodnikowych w kształcie litery "L" o długości ramion 19,20 x 10,40 m i ogrodzenia z siatki) znajdujących się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W ocenie Sądu, organy obu instancji niewystarczająco wyjaśniły stan faktyczny sprawy, uznając, że "budowla, składająca się z kilkunastu boksów dla psów i ptaków ...", o której mowa w zaskarżonej decyzji, stanowi jedną całość techniczno-użytkową. Zdaniem Sądu, przy ustaleniu charakteru inwestycji należało wziąć pod uwagę okoliczność, że kojce dla zwierząt i ptaków nie są trwale związane z gruntem, mogą być w każdej chwili rozebrane, przeniesione w inne miejsce bez utraty swojej funkcji, nie posiadają stałych konstrukcji bocznych (ścian), nie muszą również posiadać bezwzględnego dostępu do chodnika. Organ uznał również, iż przedmiotowa inwestycja stanowi zabudowę kubaturową. Jednakże organ nie wyjaśnił tego pojęcia, natomiast w przepisach prawa brak jest legalnej definicji zabudowy kubaturowej. Wobec powyższego przedwczesne, w ocenie Sądu, było uznanie przez organ, iż w niniejszym przypadku brak było możliwości wprowadzenia procedury legalizacyjnej. Brak ustalenia charakteru inwestycji nie pozwala również na stwierdzenie, iż jest ona niezgodna z MPZP. Ponadto wskazać należy, że pomijając (i to tylko częściowo) – obiekty małej architektury, każdy z pozostałych obiektów budowlanych zajmuje jakąś kubaturę (jakąś przestrzeń), a więc w istocie nie wiadomo, czy w tym zakresie plan miejscowy pozwalał na budowę nowych obiektów budowlanych, czy też nie. Istotne jest również i to, że o ile pojęcie obiektu budowlanego jest ustawowo definiowane w art. 3 Prawa budowlanego, to pojęcie zabudowy kubaturowej takiej definicji legalnej nie posiada. Również plan miejscy nie zdefiniował, co rozumie pod pojęciem zabudowy kubaturowej. Ponadto organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do kwestii związanej z nakazaniem dokonania rozbiórki ogrodzenia z siatki. Natomiast w aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokument potwierdzający dokonanie w dniu [...] sierpnia 2012 r. przez M T zgłoszenia wykonania robót budowlanych dotyczących budowy ogrodzenia działki nr geodezyjny [...] od strony drogi gminnej nr geodezyjny [...],[...]. Przypomnieć również należy, że jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 kpa, zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 kpa udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Skoro nakaz rozbiórki jest najdalej idącą konsekwencją prawną w ramach przepisów ustawy Prawo budowlane, powodującą zazwyczaj nieodwracalne skutki, nie można orzekać nakazu rozbiórki w sytuacjach, kiedy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób jednoznaczny - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jeśli stan faktyczny zostanie ustalony prawidłowo w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, organ może dopiero wtedy podejmować określone działania w celu umożliwienia dokonania legalizacji obiektu. Konkludując stwierdzić zatem należy, że organy nie ustaliły stanu faktycznego w stopniu umożliwiającym podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki, a zatem rozstrzygnięcie to było przedwczesne. Decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny jednoznacznie określić charakter inwestycji, której sprawa dotyczy, zastosować właściwy tryb postępowania, jak również dokonać wykładni przepisów zawartych w uchwale MPZP. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.