VII SA/Wa 645/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi R. i M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także postanowienie Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących R. i M. C. kwotę 200 zł. (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. K., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł. (dwieście pięćdziesiąt złotych), oraz kwotę 55 zł. (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł. (trzysta pięć złotych) i kwotę 34 zł. (trzydzieści cztery złote) tytułem innych udokumentowanych wydatków pełnomocnika. Sygnatura akt VII SA/Wa 645/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].02.2009r. nr [...] Wojewoda [...] - po rozpoznaniu odwołania R. i M. C. utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego z funkcją pizzerii na działce ew. [...] we wsi K., Gm. K. dla A. K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Dnia 23.12.2008r. A. K. złożyła w Starostwie Powiatowym w S. wniosek o pozwolenie na budowę, do którego dołączyła: 1. projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające właściwe uprawnienia i aktualne zaświadczenia o przynależności do właściwej izby oraz stosowne uprawnienia budowlane; 2. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; projekt zagospodarowania sporządzony na mapie zasadniczej do celów projektowych; 4. wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kotuń; postanowienie Starosty S. z [...].04.2008r. o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W wyniku powyższego Starosta S., decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2009r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego z funkcją pizzerii na działce o nr ewid. gruntu [...] położonej we wsi K. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody [...] złożyli R. i M. C., właściciele działki sąsiedniej, podnosząc w swoim odwołaniu, że budynek mieszkalno - usługowy, na budowę którego Starosta S. udzielił 1 pozwolenia na budowę, zasłoni ich budynek mieszkalny od strony południowo-zachodniej i zostaną pozbawieni światła dziennego co spowoduje brak dopływu powietrza i zawilgocenie ścian. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania stwierdził, że zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) złożył oświadczenie "pod rygorem odpowiedzialności karnej" o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto zgodnie z treścią art. 35 ust 1 powołanego wyżej Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza: zgodność obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu a także wymaganiami ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno — budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dot. bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust 1 pkt I b a także zaświadczenia, o którym mowa wart. 12 ust7. wykonanie — w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu- przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu- lub jego sprawdzenia — zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust 7. Organ odwoławczy stwierdził, że przytoczone wyżej przepisy zostały w niniejszym przypadku spełnione. Z wypisu z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Wsi K. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...].05.2002 r. wynika, że działka nr [...], na której zlokalizowana została przedmiotowa inwestycja położona jest na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne o niskiej intensywności i usługi. Tym samym budowa budynku mieszkalno-usługowego na w/wym. działce nie narusza ustaleń tego planu. Ponadto inwestorka, na podstawie art. 9 Prawa budowlanego uzyskała zgodę Starosty S. na odstępstwo od przepisów techniczno -budowlanych umożliwiającą jej wykonanie w projektowanym umożliwiającą jej wykonanie w projektowanym budynku ściany z otworami okiennymi w odległości 3,50 m od granicy z działką sąsiednią nr ew. [...] oraz na wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr ew. [...] należącą do skarżących. Organ drugiej instancji stwierdził również, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i aktualne na dzień opracowania projektu zaświadczenie właściwej izby samorządu zawodowego. Ponadto projekt ze względu na projektowaną pizzerię uzyskał pozytywne uzgodnienia z właściwymi jednostkami m.in. w zakresie wymagań higieniczno - zdrowotnych, przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy zabezpieczeń przeciwpożarowych, także wymagań higieniczno - zdrowotnych. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu skarżących organ wyjaśnił, że przepisy zawarte w §13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnoszą się pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi a nie budynku. Ponieważ z projektu zagospodarowania stanowiącego integralną część projektu budowlanego przedmiotowego budynku mieszkalno - usługowego wynika, że w ścianach budynku mieszkalnego usytuowanych w odległości 1,50 m od granicy z działką A. K. nie ma otworów okiennych ani drzwiowych przepisy, o których mowa wyżej zostały zachowane. Jednocześnie organ wyjaśnił, że obecnie żaden przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od posiadania zgody sąsiada na realizację obiektu budowlanego. R. i M. C. złożyli skargę na decyzją Wojewody [...] z dnia [...].02.2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej błędna, dowolną wykładnię przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które doprowadziło do uznania, że zezwolenie na budowę zostało wydane zgodnie z przepisami prawa. W uzasadnieniu skargi wskazali, że zaskarżona decyzja narusza §12 cyt. w/w rozporządzenia albowiem zezwala ona na budowę budynku w granicy z działką nr [...]. Wskazali także, że obiekt ten nie odpowiada warunkom wskazanym w Planie zagospodarowania przestrzennego wsi K. Pkt. 9 tego planu wskazuje, że forma architektoniczna budynków mieszkalnych mieszkalno - usługowych i usługowych powinna harmonijnie wpisać się w krajobraz poprzez kształtowanie jej w nawiązaniu do architektury regionalnej oraz wysokość nowego budynku w pierzei musi pozostać w pełnej harmonii z zabudową istniejącą. Zaskarżona decyzja przewiduje natomiast budowę budynku dwukondygnacyjnego i większego gabarytowo od pozostałych obiektów. Nie wykazano także w zaskarżonej decyzji zgodności z treścią art. 20 ust. 1 pkt. 1b prawa budowlanego a jedynie powołano się na ten przepis. W szczególności zbudowanie budynku usługowego czy usługowo - mieszkalnego spowoduje nieodwracalne zmiany estetyczno - użytkowe, co w efekcie wpłynie ujemnie na walory użytkowe działki skarżących i narazi ich na podtopienie w wyniku przerwania naturalnych cieków wody przygruntowej, co znalazło odbicie w projekcie zabezpieczeń. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie. Dodatkowo w piśmie z dnia [...].10.2009r. pełnomocnik skarżących zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7,9,10§1 i 77§1 kpa w zw. z art. 9 Prawa budowlanego w zw. z §12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w ten sposób, że decyzja Starosty S. i Wojewody [...] zostały wydane w oparciu o wadliwe postanowienie Starosty S. z dnia [...].04.2008r. w sprawie udzielenia A. K. zgody na odstępstwo od przepisów techniczno -budowlanych. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący wskazali, że postanowienie może być wydane jedynie w okolicznościach wskazanych w art. 9 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie nie dość, że postanowienie nie zawiera żadnego uzasadnienia odnoszącego się do kwestii wskazanych w tym przepisie to w istocie takiego uzasadnienia nie sposób doszukać się w stanie faktycznym sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów kpa, a w szczególności jego art. 7, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do jej załatwienia mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, art. 107 kpa określa elementy, jakie powinny znaleźć się w postanowieniu aby można było uznać je za prawidłowe. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem w/w zasad postępowania. I tak - jak trafnie wskazał organ - zgodnie z treścią art. 35 ust.1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno budowlany sprawdza m.in.: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku tegoż planu, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno - budowlanymi. Wprawdzie w motywach zaskarżonej decyzji organ wskazał, że przedstawiony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. jednakże brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia przyjętego przez organ stanowiska. I tak:- należy zauważyć, że uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego zawiera Rozdział: "Zalecenia wynikające z treści planu". I tak: ustala się, że podstawowym przeznaczeniem terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jedynie uzupełniającym przeznaczeniem terenu są usługi nieuciążliwe i działalności gospodarczej wbudowane, dobudowane lub wolnostrojące. Biorąc pod uwagę w/w zapis planu nie można nie zauważyć, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczył inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego usługowego z funkcją pizzerii. Obowiązkiem zatem organu architektoniczno - budowlanego przed wydaniem decyzji była ocena czy tego rodzaju inwestycja jest dopuszczalna na w/w terenie, innymi słowy czy pizzeria będzie stanowiła "usługi nieuciążliwe" w rozumieniu ust. 2 pkt. 2a Planu (wg wypisu znajdującego się w aktach sprawy). Analizując w dalszym ciągu postanowienia planu wskazać należy, że w pkt. 8 nakazuje się wydzielenie niezbędnej liczby miejsc postojowych w granicach działki budowlanej, przy czym przepis ten szczegółowo określa liczbę tych miejsc w zależności od funkcji planowanej zabudowy. Ani z uzasadnienia decyzji ani z projektu planu nie wynika ażeby ta kwestia była przedmiotem oceny organu. Dalej - oceniając zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazać należy na szczegółowe, wręcz kazuistyczne zalecenia, co do kształtu dachu uregulowane w pkt. 14-16 planu. W przedmiotowej inwestycji zaplanowano dach "wielospadowy". Organ winien zatem dokonać szczegółowej analizy projektu budowlanego i ocenić czy tego rodzaju dach, który został przewidziany w projekcie jest zgodny z ustaleniami planu. Brak szczegółowej analizy organu we wskazanym wyżej zakresie skutkuje niemożnością dokonania rzetelnej oceny legalności zakarżonej decyzji przez Sąd. Jako zasadny Sąd potraktował zarzut skarżących, co do naruszenia przepisów postępowania w zw. z art. 9 Prawa budowanego. Jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu tego zarzutu zgodnie z treścią art. 9 odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych dopuszcza się w "przypadkach szczególnie uzasadnionych". Wprawdzie postanowienie wydawane w tym zakresie przez uprawniony organ ma charakter uznaniowy jednakże nie oznacza to, że organ zwolniony jest z wnikliwej oceny sytuacji faktycznej i prawnej przed rozpoznaniem wniosku. Warto przy tym podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się, jednolity obecnie, pogląd, że uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością (wyrok NSA z dnia 23.10.1998r. ISA/Ka 225/97, Biul.Skarb. 1999/1/20 a także NSA w wyroku z dnia 8.09.1998r. IVSA 893/97 i in.). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że nie można odmówić słuszności zarzutowi skarżących, że uzasadnienie postanowienia Starosty S. z dnia [...].04.2008r. udzielające zgodę na dokonanie odstępstw od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w żaden sposób nie wskazuje na przyczyny, dla których organ uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony" przypadek" uzasadniający udzielenie zgody na odstępstwo od warunków techniczno -budowlanych. Analiza projektu zagospodarowania działki stanowiącego część projektu budowlanego również nie pozwala "domyśleć się", jakimi to kryteriami kierował się organ udzielając omawianej zgody. Jedynie na marginesie wskazać bowiem należy, że w/w rozporządzenie w §12 ust. 3 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji) przewidywało wyjątek od ogólnej zasady sytuowania budynków w odległości 4 lub 3 m od granicy z działką sąsiednią wskazując, iż sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli: 1) (...) albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. Jeżeli zatem wymiary działki, na której ma być realizowana inwestycja nie zezwalały na posadowienie budynku zgodnie z ogólnymi zasadami wskazanymi w rozporządzeniu (§12 ust. 1) odstępstwo od tych zasad mogło zostać dokonane na podstawie ust. 3 tego §. Powyższe tym bardziej czyni wadliwym postanowienie z dnia [...].04.2008r., skoro organ nie tylko nie wskazał, ale i nie uzasadnił, dlaczego uznał, że zachodzą okoliczności uzasadniające wyrażenie zgody na przedmiotowe odstępstwo. Oceniając - zgodnie z nakazem ustawodawcy wskazanym w art. 35 ust. 1 pkt. 2 czy projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami w tym techniczno -budowlanymi organ winien był dokonać również analizy postanowienia z dnia [...].04.2008r. skoro postanowienie to nie mogło być przedmiotem odrębnego zaskarżenia a odwołujący się podnosili w odwołaniu zastrzeżenia, co do posadowienia planowanego obiektu. Tym samym należało uznać że organ nie dokonał analizy zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami w tym techniczno - budowlanymi, co czyni wadliwą zarówno decyzję organu I instancji jak i utrzymującą ją w mocy decyzję organu odwoławczego oraz - postanowienia z dnia [...].04.2008r. I wreszcie okoliczność, która zdecydowanie uszła uwadze organu architektoniczno - budowlanego to kwestia istniejącego stanu zagospodarowania działki inwestora. Z projektu zagospodarowania nieruchomości wynika, że jest ona zabudowana budynkiem mieszkalnym przeznaczonym do rozbiórki. Co więcej planowany obiekt budowlany - ma być zrealizowany częściowo w miejscu obecnego posadowienia tego budynku mieszkalnego. Biorąc pod uwagę, że co do zasady rozbiórka obiektu budowlanego również wymaga uzyskania pozwolenia, chyba że dotyczy obiektów wymienionych w art. 31 Prawa budowlanego, należy podkreślić, że bez wyjaśnienia okoliczności związanych z tym obiektem wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jest co najmniej przedwczesne. Reasumując zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - a to art. 7, 77§1, 80 i 107 §3 kpa w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowanego i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji rozstrzygnięcia te należało wyeliminować z obrotu prawnego. Z naruszeniem w/w przepisów postępowania - w zw. z art. 9 Prawa budowlanego zostało również wydane postanowienie z dnia [...].04.2008r. co również musiało skutkować jego uchyleniem. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę w/w ocenę prawną to jest oceni czy przedstawiony projekt jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. w przedstawionym wyżej zakresie a także rozważy zgodność tegoż projektu z warunkami techniczno - budowlanymi. Rozstrzygnięcie to skutkuje również koniecznością ponownego rozpoznania wniosku inwestorki o udzielenie zgody na odstępstwa od zapisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przy czym organ zobligowany będzie - zgodnie z przedstawioną oceną do wskazania czy i jakie "szczególnie uzasadnione przypadki" zachodzą w niniejszej sprawie. Analiza ta winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107§3 kpa Jedynie na marginesie Sąd zwraca uwagę, że przed wydaniem decyzji organ architektoniczno budowlany winien także zbadać, czy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego a zatem czy organ nie utracił kompetencji do rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę. Natomiast Są nie podzielił zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia ich interesu poprzez zacienie ich budynku przez planowaną inwestycję. Jak trafnie wskazał organ przepisy zawarte w §13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) odnoszą się pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi a nie budynku. Ponieważ z projektu zagospodarowania stanowiącego integralną część projektu budowlanego przedmiotowego budynku mieszkalno - usługowego jak i adnotacji na tym projekcie wynika, że w ścianach budynku mieszkalnego usytuowanych w odległości 1,50 m od granicy z działką A. K. nie ma otworów okiennych ani drzwiowych przepisy, o których mowa wyżej zostały zachowane. Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy oraz rozdziału 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U.poz.163, nr 1348 ze zm.)