VII SA/Wa 645/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę VII SA/Wa 645/18 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu zażalenia Gminy G., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...] listopada 2017 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Orzeczenie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. [...] WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. odmówił Gminie G. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w powiecie [...] z dnia [...] maja 2010r., znak: [...] nakazującej: Gminie G., W. D., P. M. i D. S. rozbiórkę budynków gospodarczych położonych w G. przy ul. [...] na działce nr [...]. Na wskazane postanowienie zażalenie w ustawowym terminie złożyła Gmina G. Zdaniem organu II instancji Decyzja PINB w powiecie [...] z dnia [...] maja 2010r. była już weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym. W obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja [...] WINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r. znak: [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. W związku z powyższym brak jest podstaw prawnych do wszczęcia ponownego postępowania w tym przedmiocie. Zdaniem organu okoliczności sprawy uzasadniały tym samym zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a. z uwagi na zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w tym przepisie. Wprawdzie w art. 61 a § 1 k.p.a. nie wymieniono wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", to jednak - mając na uwadze charakter i usytuowanie wstępnej fazy postępowania poprzedzającej postępowanie właściwe – organ przyjął , że przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" dotyczy takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Podkreślił także, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się, że dla ustalenia naruszenia zakazu res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Ostatecznie ocenił, że w okolicznościach mniejszej sprawy nie ma wątpliwości, iż wniosek Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji, zmierza do uruchomienia postępowania w sprawie tożsamej ze sprawą zakończoną już ostatecznym orzeczeniem organu. Podjęciu przedmiotowego rozstrzygnięcia nie stoi także na przeszkodzie, zdaniem organu odwoławczego, wszczęte przez GINB postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB nr [...] z dnia [...]grudnia 2014 r. Pismem z dnia 16 lutego 2018r. Gmina G. złożyła na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...].12.2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie . Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 a § kpa w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnej odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na skutek błędnego przyjęcia istnienia przeszkody uniemożliwiającą prowadzenie postępowania, w konsekwencji czego także bezpodstawnie organ II instancji odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego [zażaleniowego] oraz naruszenie art. 10 § 1 kpa polegające na pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest postanowienie, o którym mowa w art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: p.p.s.a., zatem stosownie do treści tego przepisu oraz art. 120 p.p.s.a. sprawa mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Według natomiast art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., orzeka się o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z przyczynami podmiotowymi mamy do czynienia, m. in. wtedy, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności złoży podmiot niebędący stroną w sprawie. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m. in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już uprzednio poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w niniejszej sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w powiecie [...] z dnia [...] maja 2010r., znak: [...] , nakazującej: Gminie G., W. D., P. M. i D. S. rozbiórkę budynków gospodarczych położonych w G przy ul. [...] na działce nr [...]. Decyzja ta była już bowiem przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym w następstwie czego zapadła ostateczna decyzja [...] WINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r. znak: [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. Organ ponownie kontrolując przedmiotową decyzję wypełniłby zatem przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a mianowicie orzekałby w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie zasady res iudicate, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Niedopuszczalnym jest wszczęcie ponownego postępowania i wydanie decyzji przez organ administracji, a następnie decyzji ostatecznej, gdy zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy, a nie uległ zmianie stan prawny, który uzasadniałby prowadzenie postępowania nadzorczego na nowo. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie, będąc związane przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., wypełniły swoje obowiązki wynikające z powołanych przepisów. Organy te w ocenie Sądu podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Wbrew stanowisku skargi brak było także podstaw do zawieszenia wnioskowanego przez Skarżącą postępowania do czasu skontrolowania przez GINB decyzji [...] WINB dnia [...] grudnia 2014r. nr [...]. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreślić należy , że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu wskazanego przepisu jest tylko taka kwestia , która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Nadto, zagadnienie to jest zagadnieniem prawnym o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Z powyższego wynika, iż warunkiem zawieszenia postępowania jest wystąpienie zagadnienia wstępnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie decyzji we właściwej sprawie. Mając to na uwadze , Sąd stoi na stanowisku, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie można uznać , że warunkiem rozpoznania wniosku Skarżącej , o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w powiecie [...] z dnia [...] maja 2010r., jest rozstrzygnięcie GIMB w odniesieniu do decyzji [...] WINB dnia [...] grudnia 2014r. nr [...]. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu zawarte w postanowieniu wydanym w tym przedmiocie w dniu [...] grudnia 2018r. Ponieważ w sprawie niniejszej nie zaistniała przyczyna bezwzględnie uniemożliwiająca organowi rozpoznanie wniesionego wniosku, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach sprawy prawa nie narusza. Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej nie doszło także do naruszenia art.10 k.p.a. Zgodnie bowiem z wypracowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie, realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe zaś w okolicznościach omawianej sprawy nie miało miejsca. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.