VII SA/Wa 646/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. Ł.-C. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r., znak: [...] Minister Finansów na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r, poz. 267), po rozpatrzeniu zażalenia J. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000,00 zł (słownie: dwadzieścia pięć tysięcy złotych) ustalonej postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013r., znak: [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w związku z legalizacją samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego z wiatą, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił J. S. opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000,00 zł w związku z legalizacją samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego z wiatą. Pismem z dnia [...] grudnia 2013r. J. S. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie niniejszej opłaty. W uzasadnieniu podnosiła, iż wysokość opłaty legalizacyjnej przekracza możliwości finansowe jej rodziny. Podała, że jest osobą bezrobotną i jedynym źródłem dochodu jest wynagrodzenie jej męża z tytułu wykonywania pracy kierowcy. Wojewoda [...] po rozpoznaniu złożonego wniosku postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. na podstawie art. 61a kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku J. S. Rozpoznając złożone od powyższego postanowienia zażalenie Minister Finansów nie znalazł podstaw do jego zmiany bądź uchylenia. Organ wyjaśnił, że wbrew zarzutom zażalenia do opłaty legalizacyjnej nie stosuje się zawartego w art. 59 g ust. 5 Prawa budowlanego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Wprawdzie ustawa Prawo budowlane w art. 49 ust. 2 wskazuje, iż do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, jednakże mając na uwadze charakter opłaty legalizacyjnej wyłączona jest możliwość udzielania wobec opłaty ulg przewidzianych w art. 67a Ordynacji podatkowej. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, iż instytucja kary za odstępstwo od projektu budowlanego przewidziana w art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego oraz opłata legalizacyjna unormowana art. 49 ust. 2 ustawy pełnią zupełnie odmienne cele i funkcje w prawie budowlanym. Opłata legalizacyjna nie jest środkiem represyjnym i nie ma też charakteru kary administracyjnej. Opłaty legalizacyjnej nie cechuje też przymusowość, a co za tym idzie strona, w stosunku do której ustalona została opłata legalizacyjna decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012r., poz. 1015 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. W przypadku zaś kary za odstąpienie od projektu budowlanego lub przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów ustawy, występuje sankcja przymusowości jej uiszczenia, bowiem zgodnie z art. 59 g ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku jej nieuiszczenia podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawową funkcją kary jest zatem represja za naruszenie przepisów prawa. Tymczasem, w przypadku opłaty legalizacyjnej strona postępowania uzyskuje uprawnienie (legalizacja samowoli budowlanej), którego realizacja zależy od dobrowolnego wniesienia takiej opłaty. Ta podstawowa różnica oraz fakt, iż przepisy o karach stosuje się do opłat legalizacyjnych odpowiednio, powoduje, iż odpowiednie zastosowanie ograniczyć należy tylko do tych jednostek redakcyjnych przepisów, które muszą zostać zastosowane, aby możliwe było zrealizowanie hipotezy normy prawnej, w której zawarte zostało odesłanie. Zastosowanie będą miały zatem przepisy regulujące sposób obliczania wysokości opłaty legalizacyjnej (art. 59 f ust. 1-4 Prawa budowlanego). Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturach: II FSK 116/12, II FSK 183/12, II FSK 184/12, II FSK 490/12, II FSK 647/12, II FSK 794/12, II FSK 868/12, które zapoczątkowały nową linię orzeczniczą Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła J. S. Zakwestionowała stanowisko organu dotyczące realizacji inwestycji w warunkach samowoli budowlanej. Wskazała, że organ wniósł sprzeciw do zgłoszenia kiedy obiekt już został wybudowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zaskarżonym postanowieniem Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25. 000,00 zł. Kontrolując powyższe rozstrzygnięcie w aspekcie jego zgodności z prawem Sąd uznał, że jest ono zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w związku z czym skarga nie może być uwzględniona. Konstrukcja opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych przedstawiona w przywołanych przez Ministra Finansów wyrokach NSA wyklucza możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59 g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67 a Ordynacji podatkowej. Nakaz odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej nie obejmuje więc art. 67 a. Co więcej, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie - zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego - przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59 f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59 g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Podkreślić należy, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.), a ustawa Prawo budowlane przewiduje w takim przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59 a - art. 59 g Prawa budowlanego, które wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Wracając do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślić należy, iż w jego ocenie skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67 a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty i/bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem organu, iż brak było podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej, gdyż organ nie posiada umocowania ustawowego do orzekania w tym przedmiocie. Odnosząc się do treści skargi wyjaśnić należy, że opłata legalizacyjna została ustalona ostatecznym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013r. w związku z legalizacją samowolnie wybudowanego przez skarżącą budynku gospodarczego. W niniejszym postępowaniu organy administracji były związane wyżej wskazanym ostatecznym postanowieniem dlatego też zarzut braku samowoli budowlanej na tym etapie nie mógł być skuteczny. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).