VII SA/Wa 647/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. sprawy ze skargi E. S. i R. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VIISA/Wa 647/09 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. ) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) wymierzył E. i R. S. karę w wysokości 10.000 zł. (dziesięć tysięcy złotych ) z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że E. i R. S. w dniu 19.11.2008r. zawiadomili Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ulicy S. w G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...].12.08r zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku, uznając w oparciu o przedłożone do zgłoszenia dokumenty, że inwestorzy dokonali istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, co w ocenie organu wymagało wyjaśnienia w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w G. nr [...] z dnia [...].08.1998r. o pozwoleniu na budowę projekt przewidywał wykonanie na działce nr ew. [...] budynku jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych ( połączonych łącznikiem). Natomiast wykonane zostały dwa budynki mieszkalne. Przeprowadzone przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w dniu [...].01.2009r. oględziny budynku wykazały, że jest on już użytkowany, a właściciel R. S. potwierdził, że budynek jest użytkowany od sierpnia 2008r. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wobec stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 organ zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wymierzył karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. E. i R. S. wnieśli zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] stycznia 2009r. wymierzające karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku na działce nr ew. [...] przy ul. S. w G. Domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W zażaleniu podnosili, że nie był im dokładnie znany przedmiot postępowania jakie prowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, dlatego być może stwierdzili, że budynek jest użytkowany. W tym czasie w budynku znajdowały się już różne urządzenia, meble, materiały budowlane wykończeniowe itp. Ponieważ zachodziły przypadki kradzieży materiałów i przedmiotów zgromadzonych do wykończenia budynku, zmuszeni byli do ich pilnowania oraz okazjonalnego nocowania w budynku. W istocie budynek nie był użytkowany o czym świadczy fakt, że nikt nie jest w nim zameldowany. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane po rozpatrzeniu zażalenia E. i R. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. z dnia [...] stycznia 2009r., wymierzające E. i R. S. karę w wysokości 10.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ulicy S. w G. - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Analizując zgromadzony materiał dowodowy organ II instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął właściwe rozstrzygnięcie orzekając o karze z tytułu nielegalnego użytkowania. Zgodnie z przepisem art. 54 pkt 1 Prawa budowlanego: do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Pomimo wniesionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. sprzeciwu, co do zamiaru użytkowania budynku inwestorzy przystąpili do jego użytkowania. Z protokołu kontroli z dnia [...].01.2009r., oraz dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej wynikało, że w dniu kontroli budynek był użytkowany. Budynek był umeblowany, o użytkowaniu świadczyły przedmioty codziennego użytku (w łazience, kuchni, pokojach). Na zdjęciach uwidoczniono znajdujące się w kuchni artykuły spożywcze, kosmetyki w łazience, choinkę w pokoju. Ponadto sami inwestorzy w trakcie przeprowadzonych oględzin stwierdzili, iż od sierpnia 2008r. użytkują budynek. Biorąc pod uwagę dokumentację fotograficzną, oświadczenie pracownika PINB dokonującego oględzin oraz oświadczenie samych inwestorów, organ stwierdził, że użytkowanie budynku jest bezsprzeczne. Jako niezrozumiałe ocenił twierdzenia inwestorów zawarte w zażaleniu, jakoby organ I instancji błędnie zinterpretował ich wyjaśnienia i doszedł do nieprawidłowego wniosku. Bez znaczenia zdaniem organu jest to, że inwestorzy nie są w budynku zameldowani. Twierdzenie inwestorów, iż w budynku nocowali okazjonalnie nie zasłało uwzględnione. Poza tym użytkowanie obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie musiało mieć zdaniem organu charakteru trwałego i pełnego. Istotne było przystąpienie do użytkowania pomimo wniesionego przez właściwy organ sprzeciwu. Termin "użytkowanie" oznacza wykorzystywanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, za takie należy uznać przebywania w budynku, meblowania go, gromadzenia przedmiotów codziennego użytku. W ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. właściwie wyliczył kwotę opłaty z tytułu nielegalnego użytkowania, jako iloczyn dziesięciokrotnej stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu (2) oraz współczynnika wielkości obiektu (1). Stąd kwota kary: 500 x 2 x 1 x 10 = 10. 000 zł. E. i R. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji wymierzające karę z tytułu nielegalnego użytkowania domu jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. S. w G. Domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W skardze podobnie jak w zażaleniu podnosili, że nie był im znany przedmiot postępowania jakie prowadzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, dlatego stwierdzili, że budynek jest użytkowany. W tym czasie w budynku znajdowały się już różne urządzenia, meble, materiały budowlane wykończeniowe itp. Ponieważ zachodziły przypadki kradzieży materiałów i przedmiotów zgromadzonych do wykończenia budynku, zmuszeni byli do ich pilnowania oraz okazjonalnego nocowania w budynku. W istocie budynek nie był użytkowany o czym świadczy fakt, że nikt nie był tam zameldowany. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego arbitralnie uznał, że budynek jest użytkowany. Twierdzenie organu, że przebywanie incydentalnie ma charakter użytkowania jest błędne i nie poparte żadnymi przepisami Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W toku rozprawy sądowej R. S. wskazał, że on i jego siostra A. S. jako inwestorzy wymienieni w pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1998r. nr [...] zostali podwójnie ukarani, co jest niezgodne z przepisami Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił dowód z akt sprawy VIISA/Wa 644/09. Z dołączonych akt administracyjnych wynikało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G., postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r., nałożył na A. S. karę w wysokości 10.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego zrealizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. S. w G. z naruszeniem przepisów art. 54 Prawa budowlanego. Organ I instancji wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne związane z wydaniem tego postanowienia. W dniu [...].11.2008 r. A. S. zawiadomiła Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w G. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ulicy S. w G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...].12.2008r. zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowani tego budynku. Organ stwierdził, że inwestor dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miastu i Gminy w G. nr [...] z dnia [...].08.1998r. projektu budowlanego. Wybudowano bowiem dwa budynki mieszkalne jednorodzinne, zamiast jednego budynku jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych na działce nr ew. [...] - jak wynikało to z pozwolenia,. W dniu [...] stycznia 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny budynku w trakcie których stwierdzono, że budynek jest już użytkowany, pomimo zgłoszonego do zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania sprzeciwu. Fakt użytkowania budynku potwierdzały wykonane podczas kontroli zdjęcia, a także oświadczenie A. S., iż do użytkowania budynku przystąpiono od listopada 2008r., po zakończeniu budowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2009r. po rozpatrzeniu zażalenia A. S. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy potwierdził, że inwestor nie zastosował się do wniesionego sprzeciwu i przystąpił do użytkowania obiektu. Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009r. skargę wniosła A. S. domagając się jego uchylenia. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą VIISA/Wa 644/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych rozstrzygnięć a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...].12.2008r zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku na działce nr [...] z jakim wystąpili E. i R. S. Organ uznał bowiem w oparciu o przedłożone do zgłoszenia dokumenty, że inwestorzy dokonali istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w G. nr [...] z dnia [...].08.1998r. o pozwoleniu na budowę, zatwierdzony tą decyzją projekt przewidywał wykonanie przez inwestorów E. i R. S. oraz A. S. na działce nr ew. [...] budynku jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych (połączonych łącznikiem). Natomiast faktycznie wybudowane zostały dwa budynki mieszkalne na dwóch osobnych działkach wydzielonych z działki nr ew. [...]. Zgodnie z przepisem art. 54 ustawy - Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i 57 ustawy - Prawo budowlane, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy. Wskazać należy, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania, o którym jest mowa w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest zatem zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Oznacza to, iż przystąpienie do użytkowania z naruszeniem tego przepisu (w niniejszej sprawie po wniesieniu sprzeciwu przez organ) nastąpić może w odniesieniu do obiektu wskazanego w pozwoleniu oraz przez inwestora tam wymienionego. Zgodnie z treścią art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wobec stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, z naruszeniem przepisu art. 54 Prawa budowlanego (tj. po wniesieniu sprzeciwu), właściwy organ wymierza karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W zdaniu drugim powołanego przepisu ustawodawca określił zasady obliczania tej kary wskazując, że należy odpowiednio stosować przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Innymi słowy, w każdym przypadku stwierdzenia, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany nałożyć na użytkownika – inwestora jako odpowiedzialnego za proces budowlany karę, w wysokości dziesięciokrotnej stawki opłaty, o której mowa w art. 59f ust 1 Prawa budowlanego. Podkreślić trzeba, że przewidziana w powołanym przepisie sankcja w postaci kary pieniężnej, jest sposobem represjonowania na drodze administracyjnej niepożądanych zachowań tych inwestorów, którzy z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo budowlane przystępują do użytkowania obiektów budowlanych, ale tylko tych które pozostają w korelacji do udzielonego pozwolenia budowlanego. Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy, dokumenty związane z zawiadomieniem o zakończeniu budowy dokonanym osobno przez E. i R. S. oraz A. S. sygnalizowały, że zakończono roboty związane z określonym jednym pozwoleniem na budowę. Dlatego kolejne działania organu po wniesionych w dniu [...].12.2008r sprzeciwach, powinny być skierowane do inwestora (zbiorczego) wskazanego w pozwoleniu na budowę. W niniejszym postępowaniu związanym z bezprawnym przystąpieniem do użytkowania, inwestorami obiektu wymienionego w pozwoleniu na budowę byli małżonkowie E. i R. S. oraz A. S. Zatem postanowienie o wymierzeniu kary 10.000 zł wydane w stosunku do poszczególnych osób będących inwestorami – E. i R. S. oraz A. S. wskazanymi w pozwoleniu na budowę, były nieprawidłowe. Wszystkie te osoby (łącznie) będące inwestorami były odpowiedzialne nie tylko w znaczeniu faktycznym ale i prawnym za prawidłowość procesu budowlanego, za wybudowanie budynku mieszkalnego opisanego w pozwoleniu na budowę i w projekcie. Fakt, iż w toku procesu budowlanego doszło do istotnych odstępstw od pozwolenia i projektu oraz, że w wyniku późniejszego podziału działki nr [...] powstały dwie odrębne nieruchomości nie skutkował tym, że doszło do podziału podmiotowego wśród inwestorów. Nadal bowiem w znaczeniu prawa budowlanego inwestorami budynków są łącznie małżonkowie E. i R. S. oraz A. S. (obecnie S.). Tym samym sprzeczne z przepisami art. 17 i 18 oraz 54 Prawa budowlanego i zasadą sprawiedliwości byłoby wymierzanie każdemu inwestorowi z osobna kary za przystąpienie do użytkowania, skoro w znaczeniu określonym Prawem budowlanym byli "jednym inwestorem". W tych okolicznościach tylko jedna kara mogła być wymierzona inwestorowi (na zasadach odpowiedzialności solidarnej) wobec bezspornego ustalenia, iż doszło do naruszenia art. 54 Prawa budowlanego i nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.