VII SA/Wa 647/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. P. w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2019 r. poz. 1186), utrzymał w mocy postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB [...]") z dnia [...] listopada 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał inwestorowi E. S. doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. P. w W. do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie wyburzonej ściany z oknem, przywrócenie drzwi balkonowych o wymiarach 80 x 200 cm pomiędzy loggią a mieszkaniem, zamontowanie na odbudowanej ścianie grzejnika, wyburzenie ściany dzielącej pokój na dwa oddzielne pomieszczenia. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2302/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 815/16, którym z kolei oddalono skargę na decyzję organu II instancji. W dniu [...] listopada 2019 r. do PINB [...] wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. ( dalej: "skarżąca", "Wspólnota") z dnia [...] listopada 2019 r." o podjęcie czynności w sprawie oraz o dostęp do informacji w trybie dostępu do informacji publicznej (...) w związku z faktem, iż p. S., zgodnie z wiedzą Wspólnoty, samowolnie i bez zgody wspólnoty oraz niezgodnie z przepisami prawa budowlanego (...) wybudowała ścianę zewnętrzną w loggi, która stanowi obecnie elewację budynku (pomniejszając otwór który obecnie stanowi strefę przeznaczoną na okno) oraz wstawiła okna na dotychczasowej balustradzie loggi, zmieniając przeznaczenie balustrady na ścianę zewnętrzną lokalu". PINB [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. P. w W.. Na w/w postanowienie zażalenie w ustawowym terminie wniosła Wspólnota. Po rozpatrzeniu zażalenia [...]WINB skarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał treść art. 61a § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że przepis ten wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. [...]WINB argumentował, że ustawodawca wskazuje na przesłankę o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną i w zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Ta podstawa do odmowy wszczęcia postępowania, jak wskazywał dalej organ odwoławczy, zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno - administracyjnej. Z kolei trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w cytowanym powyżej art. 61a k.p.a., dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Zdaniem [...]WINB, w przedmiotowej sprawie występuje przesłanka określona przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny" stanowiąca podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego przeprowadził już wcześniej postępowanie administracyjne w przedmiocie obejmującym m.in. roboty budowlane polegające na wykonaniu zabudowy loggii w postaci ściany zewnętrznej objętej wnioskiem Wspólnoty z dnia [...] listopada 2019 r. [...]WINB ocenił, że odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie była zasadna, ponieważ ponowne rozstrzyganie w sprawie dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. P. w W. w tym m.in. w zakresie spornej ściany zewnętrznej, naruszyłoby zasadę powagi rzeczy osądzonej. Organ odwoławczy zaznaczył, że dla stwierdzenia, że nastąpiła res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tożsamością sprawy, która dotyczyła samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na nieruchomości przy ul. P. w W., polegających m.in. na zabudowie i przyłączeniu powierzchni loggii do lokalu mieszkalnego, wybiciu otworu zakończonego kratką wentylacyjną odprowadzającego nadmierną wilgoć z łazienki na klatkę schodową, dokonaniu podziału pokoju na dwa mniejsze oraz wykonaniu w miejscu wanny natrysku. [...]WINB podniósł, że analiza akt sprawy, w tym wydanych w jej trakcie decyzji, oraz sporządzonych protokołów kontrolnych (m.in. Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r.), opinii technicznej sporządzonej przez inż. bud. lądowego T. D., prowadzi do wniosku, że organy orzekając w sprawie z wniosku, miały wiedzę o dokonanej zabudowie i nakazując wykonanie określonych robót, nie objęły nimi wykonanej ściany zewnętrznej. Decyzje zostały prawomocnie podtrzymane przez sądy administracyjne obu instancji. Zdaniem organu odwoławczego, nieobjęcie robotami nakazowymi spornej ściany nie oznacza jednak, że można w stosunku do niej prowadzić nowe postępowanie administracyjne. Zdaniem organu odwoławczego wskazana wyżej okoliczność stanowi przeszkodę uniemożliwiającą formalne wszczęcie postępowania i rozpatrzenie wniosku Wspólnoty z dnia [...] listopada 2019 r. pod względem merytorycznym. [...]WINB podkreślił, że argumenty przedstawione w zażaleniu, nie wniosły do sprawy istotnych elementów i nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła Wspólnota. Skarżąca zarzuciła ww. postanowieniu naruszenie następujących przepisów: - art. 61 § 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego, a to z kolei doprowadziło do uznania przez organ, że wniosek skarżącej dotyczy już rozstrzygniętej sprawy (prawomocnie zakończonej), - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że w realiach niniejszej sprawy wystąpiła res iudicata, - art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie przez organ – wbrew ciążącemu na nim ustawowemu obowiązkowi – czynności kontrolnych przestrzegania i stosowania przez zobowiązaną E. S. przepisów prawa budowlanego i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2019 r. - art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie i nieudzielenie skarżącej informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2019 r. oraz nakazanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego podjęcie w sprawie czynności kontrolnych dotyczących przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2019 r. Ewentualnie skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB [...] z dnia [...] listopada 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. P. w W.. Podstawę prawną postanowienia WINB stanowił art. 61a §1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z przesłanek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania, jest "innych uzasadnionych przyczyn", które to pojęcie wyjaśnione zostało prze doktrynę i orzecznictwo. Do kategorii " innych uzasadnionych przyczyn", zalicza się żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Zdaniem Sądu, należy w pełni zgodzić się z organem, że sprawa samowolnie wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym lokalu, była już przedmiotem postępowania organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego. Postepowanie to, zostało zakończone decyzją PINB [...] Nr [...] z dnia [...] września 2014 r., utrzymaną w mocy decyzją [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2302/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/WA 815/16, którym z kolei oddalono skargę na decyzję organu II instancji. Warunkiem koniecznym wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta zachodzi wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego oraz wydana została w niezmienionym stanie faktycznym ( wyrok wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r. ,sygn. akt VIII SA/Wa 347/18, LEX nr 2547294 ). Zdaniem Sądu, wszystkie wskazane wyżej elementy tożsamości stosunku administracyjnoprawnego, pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz wnioskiem skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego, występują w rozpoznawanej sprawie. Przypomnieć w tym miejscu należy, że wniosek skarżącej z dnia [...] listopada 2019 r., dotyczył robót budowlanych polegających na wybudowaniu ściany zewnętrznej w loggii, która stanowi obecnie elewację budynku (pomniejszając otwór który obecnie stanowi strefę przeznaczoną na okno) oraz wstawieniu okna na dotychczasowej balustradzie loggii zmieniając przeznaczenie balustrady na ścianę zewnętrzną lokalu. Wniosek ten, był więc tożsamy z przedmiotem postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia [...] września 2014 r. którym były samowolnie wykonane roboty budowlane w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. P. w W.. Wbrew argumentacji podniesionej w skardze, przedmiotem tego postępowania, była również wskazany we wniosku skarżącej element w postaci ściany zewnętrznej loggii. W odniesieniu do tego elementu, organ po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania, w trakcie którego wydane zostały dwie opinie biegłych, nie uznał za konieczne nakładania na lokatorkę obowiązku wykonania robót budowlanych. Nie znaczy to jednak, że sprawa wspomnianej zewnętrznej ściany loggi, pozostawała poza sferą zainteresowania organu. Była ona badana, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Organ nie mógł pominąć tego elementu podczas kontroli wykonanych przez lokatorkę prac, skoro zakresem postępowania, co wynika z treści decyzji PINB z [...] września 2014 r., było przyłączenie loggi do lokalu mieszkalnego. Nie byłoby to możliwe bez wybudowania wspomnianej ściany zewnętrznej. Należy zatem także zgodzić się z organem, że w tej sytuacji ponowne rozstrzyganie w sprawie dotyczącej samowolnie wykonanych robót w zakresie spornej ściany zewnętrznej, naruszyłoby zasadę powagi rzeczy osądzonej. Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a niestanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata) i uprawnia organ do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia w trybie postępowania nadzwyczajnego. Wbrew zarzutom skargi, nie został zatem naruszony art. 61 i 61a par 1 k.p.a. Wniosek skarżącej był w istocie wnioskiem o wszczęcie postępowania w odniesieniu do elementu samowolnych robot budowlanych, które były już przedmiotem decyzji PINB z dnia [...] września 2014 r. Argument, że złożony w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej z dnia [...] listopada 2019 r. skierowany do PINB, był wnioskiem o podjęcie czynności w prawomocnie zakończonej sprawie administracyjnej, polegających na przeprowadzeniu przez organ czynności sprawdzających i kontrolnych stanu wykonania przez zobowiązaną decyzji jest niezasadny. Wskazać bowiem należy, że organ nadzoru budowlanego w dniu [...] października 2019 r., dokonał oględzin lokalu nr [...] (k. 667 akt), stwierdzając wykonanie przez zobowiązaną wszystkich robót nakazanych decyzją PINB z dnia [...] września 2014 r. Nieuprawnione zatem jest zawarte w skardze stwierdzenie, że zobowiązana nie wykonuje nałożonych na nią obowiązków. Wniosek skarżącej, mógł więc być potraktowany jedynie jako wniosek o wszczęcie kolejnego postępowania ograniczonego do elementu w postaci ściany zewnętrznej loggi, który był już wcześniej przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego. Z tego też powodu niezasadny jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie doszło także w ocenie Sądu do naruszenia art. 84 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ bowiem nie miał obowiązku podejmowania czynności w sprawie kontroli prawidłowości samowolnie wykonanych w lokalu nr [...] robót. Wniosek skarżącej wpłynął bowiem do organu w dniu [...] listopada 2019 r., zaś wcześniej w dniu [...] października 2019 r. stwierdzono wykonanie przez lokatorkę w całości obowiązków nałożonych decyzja PINB z [...] września 2014 r. Wszystkie elementy nałożonych na lokatorkę obowiązków, a więc odtworzenie wyburzonej ściany z oknem, przywrócenie drzwi balkonowych pomiędzy loggią a zajmowanym przez nią mieszkaniem nr [...] zamontowanie na odbudowanej ścianie grzejnika oraz wyburzenie ściany dzielącej pokój na dwa oddzielne pomieszczenia, zostały skontrolowane. Nie naruszono także art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. , poz. 1429 z późn. zm). Wbrew zarzutom skargi, przepisy tej ustawy, nie znajdują zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do treści art. 1 ust. 2 tej ustawy, w rozpoznawanej sprawie, znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji. Oznacza to zatem, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas gdy żądane informacje, osiągalne są w innym trybie. W rozpoznawanej sprawie, żądane przez skarżącą informacje znajdują się w aktach sprawy. Skarżąca, która jest reprezentowana przez pełnomocnika, może zatem w oparciu o regulacje w art. 73 k.p.a. zapoznać się z katami sprawy. Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest do podmiotów nie będących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. W tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 194/08, LEX nr 516808). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.