VII SA/Wa 648/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi R. A. i A. N. na decyzję Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku R. A. i A. N. o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...] [...] – [...] do działki Nr [...] w [...], nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...] [...] – [...] do działki Nr [...] w [...]. W uzasadnieniu organ powołując przepisy art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych wskazał, że wykonanie zjazdu z drogi krajowej do wnioskowanej działki wyklucza konieczność utrzymania wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej, obsługującej na tym odcinku ruchu tranzytowy relacji północ - południe. Zgodnie z zarządzeniem Nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2009r. drogę krajową Nr [...] zaliczono do klasy techniczno - użytkowej GP - droga główna ruchu przyspieszonego. W obowiązującym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U Nr 43 z 1999r., poz. 430) stosowanie zjazdów dopuszcza się wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione wykonanie lub wykorzystanie drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Zdaniem organu w rozpatrywanym przypadku nie ma uzasadnienia zastosowanie odstępstwa i wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej do wnioskowanej działki, ponieważ zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania gminy [...] działka ta przylega do projektowanej drogi dojazdowej oznaczonej w planie KDD. Realizację drogi dojazdowej przewidzianej w planie powinna podjąć Gmina dla zapewnienia dojazdu zarówno do działki Nr [...] w [...] jak i innych działek położonych w sąsiedztwie. Dodatkowo organ wskazał na bardzo wysokie natężenie ruchu na tym odcinku drogi krajowej (17075 poj./na dobę w roku 2010) mające wpływ na stan bezpieczeństwa. Jednocześnie organ zaznaczył, że wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej do wnioskowanej działki skutkowałoby koniecznością wydania kolejnych pozytywnych decyzji innym wnioskodawcom. Zadośćuczynienie przedmiotowemu żądaniu oznaczałoby, iż każdy właściciel nieruchomości przyległej do drogi krajowej powinien mieć do niej nieograniczony dostęp. W takiej sytuacji droga krajowa straciłaby swój charakter drogi tranzytowej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku R. A. i A. N., o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została, zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). W odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Organ dodał, że nawet wystąpienie takiej wyjątkowej sytuacji, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U Nr 43 z 1999r., poz. 430), nie oznacza, że zarządca drogi ma obowiązek udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, gdyż działa w ramach uznania administracyjnego. Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie nie ma wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za uwzględnieniem żądania wnioskodawcy. Działka nr [...] może bowiem mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną za pośrednictwem zjazdów indywidualnych do przyległej działki nr [...], zlokalizowanych w km [...] + [...] i w km [...] + [...] drogi krajowej nr [...]. Zachowanie istniejącego rozwiązania komunikacyjnego, z którego zgodnie z uzyskanymi przez organ informacjami, korzysta obecnie strona, nie zwiększy liczby zjazdów na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...], czyniąc w ten sposób zadość dyspozycji powołanego przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Każdy kolejny zjazd z drogi, stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania. Organ wskazał nadto na możliwość "sformalizowania" istniejącego rozwiązania komunikacyjnego poprzez ustanowienie służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z właścicielem działki nr [...] (tryb umowny), bądź w przypadku braku porozumienia, poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Dalej organ podał, że teren na którym położona jest nieruchomość wnioskodawców objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] maja 2006 r. (Dz. U. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r.), który jest aktem prawa miejscowego. W oparciu o zapisy tego planu oraz zgodnie z wypisem z dnia [...] sierpnia 2011 r., z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (dla obszaru I), "działka nr [...] stanowi: (...) w pasie ok. 144 m od północno-zachodniej granicy działki teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z obiektami usługowymi oznaczony symbolem I.M.MN,U.01, w pasie od ok. 144 m do ok. 155 m teren dróg publicznych oznaczony symbolem KDD, w pozostałym pasie teren rolniczy oznaczony symbolem I.M.R.01". Przepis § 32 pkt 2 podpunkt 1 i 2 ww. miejscowego planu, odnoszący się bezpośrednio do analizowanego terenu mówi, iż "ustala się następujące zasady obsługi komunikacyjnej terenów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie dróg (ulic) oznaczonych na rysunku planu jako KDG: (...) 1) Obsługa nowopowstającej zabudowy na terenach zabudowanych oraz przeznaczonych do zabudowy w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym od dnia 31 grudnia 2003 roku może odbywać się za pośrednictwem zaprojektowanych w niniejszym planie dróg (ulic) publicznych dojazdowych KDD i wewnętrznych KDW; jedynie w przypadku braku takich dróg dopuszcza się dla tych terenów obsługę bezpośrednio z drogi (ulicy) KDG. W przypadku dokonywania podziałów działek zlokalizowanych na omawianych terenach, dla możliwości zapewnienia dojazdów z drogi (ulicy) KDG należy każdorazowo uzyskać pozytywną opinię Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...]. (...) 2) Obsługa komunikacyjna nowych terenów przeznaczonych do zainwestowania wprowadzonych zapisami niniejszego planu może odbywać się jedynie za pośrednictwem odcinków dróg (ulic) KDZ, KDL, KDD i dróg (ulic) wewnętrznych". Taki zapis planu oznacza, zadaniem organu, że prawo miejscowe daje pierwszeństwo dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem dróg niższej kategorii. Fakt, iż takie drogi znajdują się w fazie projektu, nie może stanowić podstawy do udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego w przedmiotowej sprawie. Obowiązek realizacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego leży bowiem po stronie gminy, w tym przypadku Gminy [...]. W ocenie organu przytoczone okoliczności definitywnie eliminują możliwość wykonania wnioskowanego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na teren działki nr [...]. Organ stwierdził, że stosownie do art. 7 k.p.a. wyważając słuszny interes w sprawie, przyznał ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych, biorąc jednocześnie pod uwagę, że interes strony, jest zaspokojony, bowiem działka nr [...] ma możliwość dostępu do drogi krajowej nr [...] poprzez dwa zjazdy indywidualne do działki sąsiedniej nr [...] (po ewentualnym ustanowieniu odpowiedniej służebności). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. A. i A. N. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a., poprzez brak ustosunkowania się organu do wniosków dowodowych, niepełne i fragmentaryczne zebranie i ocenę materiału dowodowego skutkujące nieuwzględnieniem słusznego interesu obywateli, przekroczeniem swobodnego uznania i wydaniem decyzji odmawiającej udzielenia zgody na lokalizację planowanego zjazdu; 2) art. 127 w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 oraz art. 107 k.p.a., poprzez ponowne rozpoznawanie sprawy w sytuacji gdy postępowaniu przed organem I instancji nie można przypisać waloru pełnego rozpoznania sprawy bowiem na tym etapie organ ograniczył się do pobieżnej oceny, a uzasadnienie nie pozwalało na merytoryczną polemikę, która mogłaby zostać zawarta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy co w efekcie pozbawiło strony prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy; 3) art. 8, art. 10, art. 136 w zw. z 127 § 3 k.p.a., poprzez brak współpracy ze stroną i nieuwzględnienie wniosków stron w zakresie wykazania niemożliwości porozumienia się z właścicielem działki sąsiedniej, w zakresie dostępu do drogi publicznej; 4) art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, polegające na orzeczeniu o odmowie wydania zgody na planowany zjazd. Zdaniem skarżących na skutek pobieżnego rozpatrzenia sprawy, organ II instancji wydał decyzję w oparciu o błędne przekonanie, co do istnienia innych możliwości uregulowania dojazdu do przedmiotowej działki, tj. możliwość korzystania z obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem zjazdów indywidualnych umiejscowionych na przyległej działce nr [...], a zwłaszcza zjazdu przyległego do działki nr [...]. Tymczasem pomiędzy skarżącymi jako współwłaścicielami działki nr [...] a właścicielem działki nr [...] wieloletni istnieje spór co do przebiegu granicy pomiędzy działkami. Poprzedni właściciel działki nr [...] (przed 1997 r.) nie sprzeciwiał się, korzystaniu ze zjazdu usytuowanego - zdaniem skarżących - na granicy obu działek - w zakresie niezbędnym do prowadzenia prac polowych. W chwili obecnej żadne próby ugodowego rozwiązania sprawy nie są możliwe, dlatego skarżący w celu ochrony swoich interesów, wszczęli w 1997r. administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe, które jednak nie przyniosło efektu. Sąd Rejonowy dla [...], postanowieniem z dnia [...] grudnia 2000 r. sygn. akt [...], dokonał rozgraniczenia obu działek na korzyść skarżących. Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2001 r., sygn. akt II [...] oddalił apelację sąsiada skarżących. W związku z brakiem dobrowolnego wykonania ww. postanowienia sprawa została skierowana do egzekucji komorniczej. Skarżący wskazali również, że sąsiad skorzystał z wielu prawnych środków mających na celu wzruszenie ww. orzeczenia. W tym celu złożył kasację (sygn. akt [...] która została odrzucona, a następnie złożył powództwo o pozbawienie wykonalności tytułu wykonawczego (sygn. akt [...]), które zostało oddalone, a także bezskuteczną apelację od tego wyroku. Skorzystał również ze skargi o wznowienie postępowania rozgraniczeniowego zakończonego prawomocnym postanowieniem z dnia [...] lipca 2001 r., sygn. akt [...], która została odrzucona postawieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt II [...]. W konsekwencji dopiero w dniu 16 czerwca 2010 r. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym dla [...] wykonał, przy asyście Policji, przedmiotowe orzeczenie. W związku z dalszym kwestionowaniem granicy przez sąsiada, złożył on w dniu 30 maja 2011 r. wniosek o zasiedzenie pasa gruntu o szerokości 1 m biegnącego od drogi krajowej nr [...] na długości ok. 30 m pomiędzy działką o nr ew. [...], a działką nr [...], której współwłaścicielami są skarżący. Obejmuje on zjazd przylegający do działki nr [...]. Obecnie sprawa jest w toku. Przytoczone wyżej okoliczności są zdaniem skarżących istotne do oceny, tego czy w sprawie zachodzi istotny i słuszny interes obywatela w rozumieniu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 29 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Niewątpliwe w sprawie jest to, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została, zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U Nr 43 z 1999r., poz. 430), w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, przepisy wprowadzają wysokie wymogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Nawet w przypadku wystąpienia wyjątkowej sytuacji, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, zarządca drogi może odmówić udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, gdyż działa w ramach uznania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniała wyjątkowa sytuacja, przemawiająca za uwzględnieniem żądania wnioskodawców. Organ wskazał, iż działka nr [...] może mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną za pośrednictwem istniejących zjazdów indywidualnych znajdujących się na przyległej działce nr [...], zlokalizowanych w km [...] + [...] i w km [...] +[...] drogi krajowej nr [...]. Korzystanie z takiego rozwiązania komunikacyjnego, nie zwiększa liczby zjazdów na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...], wypełniając dyspozycję przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia. Słusznie organ zauważył, że każdy dodatkowy zjazd z drogi, stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze, co do naruszenia art. 8, art. 10, art. 136 w zw. z 127 § 3 k.p.a. i twierdzenia o niemożliwości porozumienia się z właścicielem działki sąsiedniej, w zakresie dostępu do drogi publicznej, należy wskazać, że powoływanie się przez organ na możliwość "sformalizowania" istniejącego rozwiązania komunikacyjnego poprzez ustanowienie służebności drogowej (droga konieczna) poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.), nie było błędem. Fakt, iż między stronami występuje długoletni konflikt na tle sporu granicznego, nie jest przeszkodą prawną, a jedynie faktyczną w zakresie korzystania z rozwiązania wskazanego przez organ. Poza tym słusznie organ powołał się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] maja 2006 r. (Dz. U. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r.). Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (dla obszaru I), "działka nr [...] stanowi: (...) w pasie ok. 144 m od północno-zachodniej granicy działki teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z obiektami usługowymi oznaczony symbolem I.M.MN,U.01, w pasie od ok. 144 m do ok. 155 m teren dróg publicznych oznaczony symbolem KDD, w pozostałym pasie teren rolniczy oznaczony symbolem I.M.R.01". Przepisy § 32 pkt 2 podpunkt 1 i 2 ww. miejscowego planu, ustalają następujące zasady obsługi komunikacyjnej terenów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie dróg (ulic) oznaczonych na rysunku planu jako KDG: (...) 1) Obsługa nowopowstającej zabudowy na terenach zabudowanych oraz przeznaczonych do zabudowy w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym od dnia 31 grudnia 2003 roku może odbywać się za pośrednictwem zaprojektowanych w niniejszym planie dróg (ulic) publicznych dojazdowych KDD i wewnętrznych KDW; jedynie w przypadku braku takich dróg dopuszcza się dla tych terenów obsługę bezpośrednio z drogi (ulicy) KDG. W przypadku dokonywania podziałów działek zlokalizowanych na omawianych terenach, dla możliwości zapewnienia dojazdów z drogi (ulicy) KDG należy każdorazowo uzyskać pozytywną opinię Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...]. (...) 2) Obsługa komunikacyjna nowych terenów przeznaczonych do zainwestowania wprowadzonych zapisami niniejszego planu może odbywać się jedynie za pośrednictwem odcinków dróg (ulic) KDZ, KDL, KDD i dróg (ulic) wewnętrznych". Zatem plan wskazuje na pierwszeństwo dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem dróg niższej kategorii. Fakt, iż obecnie drogi te jeszcze nie istnieją, nie może stanowić podstawy do udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego w przedmiotowej sprawie. Obowiązek realizacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego leży po stronie gminy. Zasadnie zatem organ wskazał, że okoliczności sprawy wykluczają możliwość zgody na zlokalizowanie wnioskowanego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Nie przekraczając granic swobodnego uznania administracyjnego i wyważając słuszny interes wnioskodawców, organ zasadnie przyznał prymat interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych. Tym samym zarzuty podnoszone w skardze okazały się bezpodstawne. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) skargę - jako nieuzasadnioną oddalił.