VII SA/Wa 648/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi B. M. i W.M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. M. i W. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku B. i W. M. – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał B. M. i W. M. rozbiórkę wykonanych nowych schodów wejściowych w miejscu istniejących i samowolnie wykonanego podjazdu dla wózków towarowych do sklepu wielobranżowego zlokalizowanego w K.h przy ul. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. M., utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2011 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 211/12 oddalił skargę B. M. i W. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...]. Pismem z dnia [...] października 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] listopada 2012 r., B. M. i W. M. (reprezentowani przez M. M.) złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. Po rozpatrzeniu wniosku organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], uzasadniając, że zachodzi przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania w sprawie. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OPS 6/09, organ wskazał, że po przeanalizowaniu argumentów Skarżących zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, stwierdził, że są one tożsame, zatem były już badane przez Sąd. Przywołując treść przepisu art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), organ wskazał, że sprawa zgodności decyzji z prawem nie może być zatem odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu. Wskazał także, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sadu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. i W. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy ponownie powołał się na wydany już w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 211/12, którym sąd oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], a która była objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Powołał się również na uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, zgodnie z którą w wypadku oddalenia przez sąd administracyjny skargi na rozstrzygnięcie niedopuszczalnym jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tegoż rozstrzygnięcia i podważanie ustaleń dokonanych przez sąd. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia bądź decyzji, sąd administracyjny z urzędu brał pod uwagę czy nie jest ona dotknięta wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Skoro Sąd oddalił skargę na ww. rozstrzygnięcie, to tym samym uznał, iż nie jest ono dotknięte tego typu wadą. Oddalenie przez sąd administracyjny skargi na rozstrzygnięcie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności, zamyka organowi drogę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy przyczyny wadliwości były zbadane przez Sąd. Przeciwna teza naruszałaby zasadę związania organów oceną prawną wyrażoną przez sąd administracyjny. Odnosząc się do zarzutów Skarżących organ wyjaśnił, że jeśli przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2011 r., były podnoszone w skardze na tę decyzję. Po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. W takim przypadku należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. złożyli B. M. i W. M. wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili: -możliwość naruszenia art. 63 i 64 k.p.a., odnośnie spełnienia wymogów formalnych oraz merytorycznych koniecznych do wszczęcia postępowania administracyjnego pisma W. Ł. z dnia [...] sierpnia 2004 r. skierowanego do PINB K.. W sytuacji, nie spełnienia ww. wymogów sprawę dotyczącą schodów oraz podjazdu od początku należy zakwalifikować jako nieważną, -rażące naruszenie art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 k.p.a., poprzez zignorowanie w toku sprawy istotnych dowodów mających wpływ na wynik sprawy jakimi są pobrane przez PINB Kutno próbki fragmentów podestu schodów oraz ich fotografie, czynność ta powinna być udokumentowana w postaci protokołu, a następnie wykorzystana w sprawie, co z kolei narusza art. 67 § 1 i § 2 ust 3 k.p.a. Jednakże w aktach sprawy nie ma protokołu z oględzin, ani stanowiska PINB co do zebranych materiałów dowodowych, -rażące naruszenie 78 k.p.a., gdyż prośba o przeprowadzenie dodatkowego dowodu, mającego wpływ na inne rozstrzygnięcie, w postaci oględzin, została zignorowana przez GINB w Warszawie, -naruszenie art. art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a., poprzez uznanie przez GINB jakoby argumenty użyte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB K. oraz WINB [...] były tożsame ze skargą wniesioną do WSA w Łodzi na przedmiotowe decyzje, -naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 i 5 k.p.a., powodujące nieważność z mocy prawa decyzji WINB [...] nr [...] oraz PINB K. nr [...], wobec nie ujawnienia okoliczności, które wyszły na jaw po zakończeniu postępowania oraz nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi, który wydał decyzję, -naruszenie art. 234 § 1 k.p.a., poprzez zignorowanie argumentów zawartych w skardze z dnia 28 stycznia 2013 r. skierowanych do GINB, na dotychczasowe wadliwe działania WINB oraz PINB, -naruszenie art. 91 pkt. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącej, iż ratyfikowane przez Rzeczpospolitą Polskę umowy konstytuujące organizację międzynarodową mają pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Poprzez nie zastosowanie przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. oraz Dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004r., doszło do błędnej wykładni i złego pojęcia definicji obiekty budowlane, a co za tym idzie niewłaściwego zastosowania art. 48 ustawy prawo budowlane, -rażące naruszenie ustawy prawo budowlane, tj. art. 18, art. 20, art. 21, art. 21a, art. 22 oraz art. 23, gdyż prace dotyczące schodów oraz podjazdu były wykonywane w okresie zgłoszeniowym, podczas rozbudowy Sklepu Wielobranżowego, nad którymi cały czas czuwał inspektor budowlany K., sprawujący jednocześnie funkcję projektanta oraz kierownika budowy. Osoba pełniąca ww. funkcje, obowiązana jest nadzorować zgodność robót z projektem i przepisami, a w razie stwierdzenia naruszeń zobowiązana jest do wstrzymania robót oraz powiadomienia o nieprawidłowościach inwestora. Ewentualne niedopatrzenia osoby sprawującej funkcje nadzoru nie powinny obciążać Inwestorów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Jednocześnie wskazać należy, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący zwrócili się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], utrzymującej w mocy niekorzystną dla B. M. i W. M. decyzję rozbiórkową Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...]. W sprawie niesporne jest także, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 211/12, skargę oddalił. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010 r. nr 2, poz. 18, wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k. p. a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany wcześniej wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Skoro wyrok oddalający skargę jest prawomocny, to zawarta w nim ocena co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być podważona w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, chyba, że podniesione zostaną kwestie, które nie były badane przez sąd administracyjny we wcześniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu tej samej uchwały dalej wskazano jednocześnie, że: "Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w art. 153 p.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem konstruowania tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej (teoretyczne podstawy tej koncepcji wytyczył J. Wróblewski: Zwroty stosunkowe – wypowiedzi o zgodności z normą, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego. Nauki Humanistyczno-Społeczne", seria I, Prawo, z. 62, Łódź 1969, s. 3 i n.)." [...] i dalej: "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). [...] Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.). Dopełnienie przez właściwy organ administracji publicznej tak rozumianej, wstępnej kwalifikacji złożonego żądania może napotykać na zasadnicze trudności wówczas, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku. Zaniechanie przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego wystąpienia ze stosownym wnioskiem w przewidzianym prawem terminie sprawi, iż przeprowadzenie badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie informacji." Biorąc zatem pod uwagę wykładnię zawartą w uchwale NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, na którą powołuje się organ orzekający w sprawie zarówno w I, jak i w II instancji, wskazać w tym miejscu trzeba, że ww. wyrok Sądu w Łodzi z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 211/12 nie zawierał uzasadnienia, czyli żadna ze stron tamtejszego postępowania nie złożyła wniosku o sporządzenie uzasadnienia tego wyroku. To z kolei daje podstawy by sądzić, że argumentacja zawarta w skardze na tę decyzję i we wniosku o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji nie musiały się dokładnie pokrywać. A to z kolei powoduje, że organ, po wykluczeniu negatywnych przesłanek do wszczęcia postępowania nieważnościowego, winien wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] i przeprowadzić jego merytoryczną kontrolę według kryteriów postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny przedmiotowej, czyli jak w niniejszej sprawie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., może mieć bowiem miejsce jedynie w sytuacjach niespornego ustalenia przez organ co było przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu, a zatem czy jest on związany oceną prawną, która odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Z uwagi na fakt, że wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 września 2012 r. nie zawierał uzasadnienia, nie można z całą pewnością tego stwierdzić wobec czego organ nie mógł odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W tej bowiem sytuacji organ postępowanie winien wszcząć, a następnie przeprowadzić merytoryczną analizę zarzutów skarżących, a także czy były one przedmiotem skargi w sprawie II SA/Łd 211/12 i wniosku o stwierdzenie nieważności. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd orzekł jak w wyroku. O wykonaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.