VII SA/Wa 65/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., działając na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "[...]" Sp. z o.o. z/s w [...] pozwolenia na budowę farmy wiatrowej "[...]" o mocy 30 MW, turbiny wiatrowe na działkach w [...] i [...] wraz z wyprowadzeniem wielotorowej linii elektrycznej średniego napięcia i linii teletechnicznej do [...], przeniesionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. na rzecz Przedsiębiorstwa "[...]" Sp. z o.o. z/s w [...], postanowił odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że celem statutowym Stowarzyszenia jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych na terenie [...], wspieranie i monitorowanie uczestnictwa społeczności lokalnej w ochronie środowiska i postępowań administracyjnych. Organ stwierdził, iż Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). W związku z tym może uczestniczyć w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że katalog spraw, w których udział społeczeństwa powinien być zagwarantowany obejmuje tylko takie postępowania, dla których wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem prawa materialnego. Następnie organ uznał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa i tym samym odmówił wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosło Stowarzyszenie [...] w [...]. W uzasadnieniu zażalenia Stowarzyszenie podniosło, że Wojewoda pominął fakt, że organizacja ta skupia min. właścicieli działek, na których planuje się wyprowadzenie wielotorowej linii elektrycznej i linii teletechnicznej do [...]. Natomiast stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) właściciele nieruchomości wymienionych w kwestionowanej decyzji Starosty [...] są stronami postępowania. Ponadto zdaniem Stowarzyszenia w przypadku dokonania przez inwestora jakichkolwiek ingerencji w treść decyzji o pozwoleniu na budowę, ustawa z dnia 3 października 2008 r.w brzmieniu obowiązującym w momencie wydawania decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę nakładała obowiązek ponownego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (przeprowadzenia całej procedury poprzedzającej jej wydanie łącznie z koniecznością sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko). Przepis art. 72 a pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., zwalniający z tego obowiązku zaczął obowiązywać dopiero 20 lipca 2010 r. od daty nowelizacji ustawy. Na tej podstawie Stowarzyszenie wniosło o unieważnienie decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 ww. ustawy, stanowiący że przepis art. 28 ust. 3 nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z 2008 r. u.i.ś. W takim przypadku należy stosować art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r., który stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Organ odwoławczy podtrzymał twierdzenie organu I instancji, że Stowarzyszenie [...] jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Ponadto organ podzielił pogląd organu I instancji, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. A brak takiej regulacji jest równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że decyzja będąca przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru podlega ocenie wg. stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, to kwestię dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej bada się zgodnie z okolicznościami istniejącymi w dacie składania wniosku w sprawie. Stosownie do art. 61 ust. 1, art. 88 ust. 1 i art. 90 w zw. z art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwolenie na budowę, udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w wypadku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli konieczność przeprowadzenia takiej oceny została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Organ podniósł, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Burmistrz [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia budowy farmy wiatrowej [...] oraz linii kablowej i teletechnicznej, w której to nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, na etapie dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, ani konieczności ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. W omawianej sprawie organy nie przeprowadziły ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Organ odwoławczy stwierdził, że jeśli nie ustalono w odniesieniu do danego zamierzenia inwestycyjnego oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to fakt ten przesądza o konieczności negatywnego rozpoznania wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, do którego Stowarzyszenie [...] chciałoby zostać dopuszczone – nie należy do postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Postępowanie tego rodzaju jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, które ma na celu ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem, które nie wymaga udziału społeczeństwa, gdyż ogranicza się do zbadania istnienia wad materialno-prawnych w samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. wniosło Stowarzyszenie [...], podtrzymując twierdzenie o unieważnienie decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu strona skarżąca podkreśliła, że organ architektoniczno budowlany dokonał przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na inny podmiot bez spełnienia koniecznych warunków wynikających z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r., a organ odwoławczy nie odniósł się do tego faktu. Jednocześnie Stowarzyszenie wskazało, że w przypadku dokonania przez inwestora jakichkolwiek ingerencji w treść decyzji o pozwoleniu na budowę lub poprzedzającą ją decyzji, ustawa nakładała obowiązek ponownego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolą sądową objęte zostało postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., na podstawie którego organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. Postanowieniem tym Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]" sp. z o.o. z/s w [...]. Bezsporne było, że Stowarzyszenie [...] jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Jednakże zgodzić się należało z organem odwoławczym, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, a to powoduje, że art. 31 § 1 k.p.a. w tej sprawie nie znajdował zastosowania. Przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego zawiera regulację, wyłączającą stosowanie w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę, art. 31 k.p.a. Jednakże zgodnie z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego ustawodawca dopuścił w drodze wyjątku udział organizacji społecznych w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę wymagających udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. Zatem udział organizacji społecznej w postępowaniu wiąże się z ustaleniem, że dane postępowanie wymagało udziału społeczeństwa. W tym celu konieczne było odwołanie się do konkretnych przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. W myśl tej ustawy możliwość udziału organizacji społecznej zagwarantowana jest przez art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c, w postępowaniu, w którym przeprowadzana jest ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko dokonuje się w przypadkach wymienionych w art. 61 ust. 1, art. 88 ust. 1 i art. 90 w zw. z art. 72 ustawy z 2008 r. u.i.ś. Organ odwoławczy rozpoznając przedmiotową sprawę prawidłowo wskazał, że w niniejszej sprawie żadna z okoliczności wymienionych w ww. przepisach nie miała miejsca. Stąd też wniosek organizacji ekologicznej w niniejszej sprawie nie mógł zostać uwzględniony, a zatem postanowienie organu I instancji należało utrzymać w mocy. Należy przy tym zauważyć, że Stowarzyszenie niezasadnie domagało się ustosunkowania się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do faktu przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na inny podmiot bez spełnienia koniecznych warunków wynikających z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. (co nastąpiło decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r.). Obowiązkiem organu w przedmiotowej sprawie było ustalenie, dopuszczalności wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z [...] stycznia 2009r. Organ miał za zadanie ustalić, czy żądanie wszczęcia postępowania pochodziło od uprawnionego podmiotu oraz, czy postępowanie wymagało udziału społeczeństwa. W tym stanie rzeczy skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2012 r., poz. 270).