VII SA/Wa 650/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi R.C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. C. kwotę 100 (słownie: 100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz.1202 ze zm. , dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu zażalenia R. C. (dalej: "skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: "PINB", "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 24 listopada 2018 r. skarżący wystąpił do organu nadzoru budowlanego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości W., gmina R.. Wskazał, że rozbiórka przedmiotowego budynku uniemożliwia realizację postanowień umowy darowizny zawartej aktem notarialnym nr [...] dnia [...] sierpnia 2006 r. pomiędzy W. C., R. C. i H. P. a obdarowaną – A. P.. Na gruncie tej umowy obdarowana zobowiązała się do ustanowienia dożywotniej służebności osobistej, polegającej na korzystaniu z będącego przedmiotem darowizny wskazanego budynku mieszkalnego. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości W., gmina R.. Na ww. postanowienie w ustawowym terminie złożył zażalenie skarżący, które [...]WINB rozpoznał wydając skarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymujące w postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie była zasadna. Podkreślił, że na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. organ ma obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności umożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie oznacza wszczęcia postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. [...]WINB podkreślił, że na gruncie ustawy – Prawo budowlane nie istnieją przepisy pozwalające na zaspokojenie żądania wnioskodawcy, które sprowadza się do roszczenia cywilnoprawnego, wynikającego z naruszenia postanowień umowy darowizny. Do okoliczności uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego należy zaliczyć, między innymi, cywilny charakter sprawy. Oznacza to, że kwestie dotyczące niewywiązywania się z warunków umowy darowizny powinny być załatwione na drodze cywilnej przed sądami powszechnymi, a nie przed organami nadzoru budowlanego. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że z wniosku skarżącego wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny został już rozebrany, a istnieje jedynie podpiwniczenie, które zostało zadaszone. W związku z tym organ nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego w żądanym zakresie. Ponadto w przypadku rozbiórki obiektu budowlanego brak jest podstaw do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego poprzez nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego. Z kolei aby organ nadzoru budowlanego mógł orzec na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane, musiałby stwierdzić, że wskutek samowolnej rozbiórki doszło do naruszenia prawa administracyjnego bądź prawa budowlanego, a nie prawa cywilnego. W takich sytuacjach bowiem właściwy jest sąd powszechny. Zgodnie z ustaleniami [...]WINB działania skarżącego, powinny podlegać ocenie sądu powszechnego. Skargę na postanowienie [...]WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że niniejsza sprawa nie mieści się w kategorii spraw administracyjnych, podlegających rozstrzygnięciu w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, - art. 61a § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ze względu na brak podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na jego podstawie, - art. 61 i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 28 § 1 ustawy – Prawo budowlane przez nieuzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, w związku z częściową rozbiórką zamieszkałego budynku mieszkalnego oraz wykonaniem zadaszenia bez projektu i wymaganego pozwolenia na budowę, - art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie motywów wydania zaskarżonego postanowienia, - art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak odniesienia się przez organ do zarzutów zażalenia, - art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny istniejących w sprawie dowodów, - art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. przez naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej poprzez pominięcie twierdzeń skarżącego, - art. 48, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 90 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu skargi, podkreślił, że złożył do PINB zawiadomienie o dokonaniu samowoli budowlanej w postaci częściowej rozbiórki budynku, a nadto zawiadomił o wykonaniu bez projektu i obowiązkowego uzyskania pozwolenia na budowę dachu parterowego budynku w W., zaś organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania wskazując na rzekomo cywilny charakter zgłoszenia. Podniósł także, że organ drugiej instancji podobnie jak organ pierwszej instancji nie wykazał jakiego rodzaju charakter cywilny ma jego zawiadomienie. Kwestionując rozstrzygnięcie w postaci odmowy wszczęcia postępowania, argumentował, że art. 61a § 1 k.p.a., ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Wskazał, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest także przewidziana w art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej. Powołując się na literaturę prawniczą wskazał, że na gruncie obu uregulowań prawnych prezentowane są poglądy, że inne przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte mogą dotyczyć: 1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o tej treści żądania w trybie postępowania administracyjnego; 2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie; 3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja; 4) żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji (postanowienia) a wymaga innej formy działania. W ocenie skarżącego, żadna z wyżej wskazanych przyczyn nie zachodzi. Powołując się na orzecznictwo, skarżący wyraził pogląd, że odmawiając wszczęcia postępowania organ może wskazać na przedmiot wniosku, który nie mieści się w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. W takiej kategorii mieszczą się np. sprawy o charakterze cywilnym, którym nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego, jednak organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie przywołał treści orzeczenia i nie wykazał że żądanie nie mieści w katalogu aktów administracyjnych. Skarżący wskazał na regulacje przewidziane w art. 48 Pr. bud., art. 50 ust. 1 Pr. bud. i art. 90 Pr. bud. stwierdzając, że z tych przepisów ustawy organ nie skorzystał, mimo że był do tego zobowiązany. Skarżący podkreślił także, powołując się na orzecznictwo, że rozpoczynając roboty, inwestor ma obowiązek bezzwłocznie, tj. natychmiast, kiedy dokonanie odpowiednich czynności będzie możliwe, uzyskać pozwolenie lub dokonać zgłoszenia. Zdaniem skarżącego nie zachodzi zatem przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów". Przesłanka ta dotyczy bowiem spraw, które nie podlegają rozstrzygnięciu przez organ administracyjny w formie decyzji a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Ponadto skarżący zarzucił organowi, że nie odniósł się do sygnalizowanej przez niego kwestii nielegalnego wykonania zadaszenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] lutego 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno postanowienie [...]WINB, jak tez poprzedzające je postanowienie PINB naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli, jest postanowienie [...]WINB, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Prawidłowość zastosowania tej regulacji przez PINB, potwierdził organ odwoławczy. Organ ten zgodził się także z PINB, że na gruncie Prawa budowlanego, brak jest przepisów pozwalających na zaspokojenie żądania wnioskodawcy, które sprowadza się do roszczenia cywilnoprawnego wynikającego z naruszenia postanowień umowy darowizny. W ocenie Sądu, powyższa argumentacja organów jest niezasadna. Przypomnieć należy, że regulacja przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a., ma zastosowanie w przypadku wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną, lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn, postępowanie nie może być wszczęte. Odmowa wszczęcia postepowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., ograniczona jest do sytuacji oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, kiedy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania.( por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Pojęcie innych uzasadnionych przyczyn, nie zostało skodyfikowane, natomiast w literaturze i orzecznictwie, jako jedną z nich wskazuje się cywilnoprawny charakter sprawy. Sprawa taka nie podlega bowiem załatwieniu w formie decyzji albo jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, nie zachodzi oczywisty brak podstaw do prowadzenia postepowania. Ponadto wbrew stanowisku organów, sprawa nie ma charakteru cywilnoprawnego. Dokonana przez organy analiza prawna żądania skarżącego, jest sprzeczna z jego treścią. Nie można oczywiście wykluczyć, że złożone zawiadomienie ma związek z realizacją roszczenia wynikającego z umowy darowizny, jednak brak jest wystarczających podstaw do takiego stwierdzenia. Nie zmienia to poza tym faktu, że zawiadomienie skarżącego z dnia z dnia 24 listopada 2018 r., zawiera wyraźne żądanie wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie nielegalnej rozbiórki budynku, dokonanej w czerwcu 2016 r. przez A. P.. Ocena żądania skarżącego, dokonana przez organy jest błędna ale także niekonsekwentna. Skoro organ I instancji ( którego rozstrzygnięcie zaaprobowane zostało przez organ odwoławczy), wskazuje że: - zgodnie z art. 31, ust. 2 Pr. bud., pozwolenia organu architektoniczno - budowlanego wymaga rozbiórka obiektu budowlanego, na budowę którego jest wymagane pozwolenie - omawiany budynek mieszkalny należy do kategorii tych obiektów, których rozbiórka wymaga pozwolenia - niedopełnienie obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę w myśl art. 93, ust. 3 Pr. bud. skutkuje grzywną orzekaną na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia\ ,to nie może stwierdzać braku podstaw do wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie. Ponadto wbrew stwierdzeniu organu odwoławczego, fakt, że będący przedmiotem zawiadomienia budynek, został rozebrany, nie może stanowić przeszkody w badaniu legalności jego rozbiórki. Skarżący bowiem nie wnosił o wydanie orzeczenia o rozbiórce ( co rzeczywiście w sytuacji wcześniejszego rozebrania budynku uzasadniałoby odmowę wszczęcia postepowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość ), lecz domagał się kontroli legalności dokonanej już rozbiórki. Ponadto pismo skarżącego z dnia 24 listopada 2018 r., nie zawierało również żądania przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Stwierdzając zatem, że pismo skarżącego to zawierało żądanie przeprowadzenia kontroli legalności rozbiórki, Sąd wskazuje, że o podjęcie działań kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego, może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. W zakresie bowiem działań kontrolnych organów nadzoru budowlanego, leży co do zasady ocena legalności wykonywanych robót budowlanych, czy też użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a., postepowanie administracyjne wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednym ze źródeł interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 k.p.a., może być prawo cywilne, a w szczególności prawa rzeczowe. Niewątpliwie zatem skarżący, na rzecz którego ustanowiona została służebność osobista polegająca na prawie korzystania przez uprawnionego z jednej izby przedmiotowego budynku, ma interes prawny we wszczęciu postępowania w sprawie jego nielegalnej rozbiórki. Skoro zatem wszczęcia postępowania, żądała osoba uprawniona i brak było podstaw do przyjęcia, że sprawa nie ma charakteru cywilnoprawnego, obowiązkiem organów było przeprowadzenie stosownej kontroli oraz innych czynności wskazanych w zawiadomieniu skarżącego, aby ustalić czy legalnie została przeprowadzona rozbiórka budynku, a następnie zadaszenie pozostałego po rozbiórce podpiwniczenia. Dopiero ustalenie powyższych okoliczności i przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącego dowodów, przy zapewnieniu mu udziału w postępowaniu, doprowadzi do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Powyższe ustalenia, dają podstawę do stwierdzenia, że zaniechanie przez orzekające w sprawie organy prowadzenia postępowania w sposób wyżej przedstawiony, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, a które to uchybienia ze względu na swój charakter miały istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.