VII SA/Wa 651/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi G. i M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] lipca 2004 r., którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazano G. i M. J. wykonanie w terminie do 31 grudnia 2004 r. określonych czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 51 ustawy Prawo budowlane. W ustalonym przez organ stopnia powiatowego stanie faktycznym sprawy brak było bowiem podstaw do wydania decyzji zobowiązującej inwestorów do wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania ustalono, iż inwestorzy G.i M. J. na terenie Pracowniczych Ogrodów Działkowych im. [...] w S. na działce nr [...] i nr [...] wybudowali obiekt budowlany o pow. zabudowy po obrysie ścian parteru 57m², z dwuspadowym dachem i wysokości liczonej od poziomu wejścia do obiektu do kalenicy ok. 5m, natomiast od poziomu terenu przy wejściu do kalenicy ok. 6m wraz z podpiwniczonym tarasem o pow. zabudowy ok. 12m², dobudowanym pomieszczeniem gospodarczym o pow. zabudowy ok. 3m² i wiatą gospodarczą o pow. zabudowy ok. 7m². Obiekt w takim kształcie powstał w latach 2000-2001 i na jego budowę wymagane było uzyskanie decyzji organu architektoniczno-budowlanego o pozwoleniu na budowę. Brak takiej decyzji oznacza, iż inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej, w związku z czym w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od tej decyzji wnieśli G. i M. J., zarzucając jej rażące naruszenie art. 36a ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 156 § 1 pkt 2 poprzez błędną wykładnię przepisu. Zdaniem skarżących organ nadzoru dopuścił się rażącego naruszenia prawa powołując w uzasadnieniu swojej decyzji art. 36a Prawa budowlanego, który dotyczy postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych. W niniejszej sprawie obiekt został już wybudowany i na jego budowę nie jest wymagane, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, uzyskanie pozwolenia, ani też dokonanie zgłoszenia. Skarżący przyznali, iż budując altanę na swoich działkach dokonali odstępstwa od wymogów zawartych w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował tryb przewidziany w przepisach art. 50 i 51 tej ustawy. Podnosząc zarzut rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skarżący wyjaśnili, iż organ nadzoru nie wykazał na czym polega wadliwość decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. Powołując się na orzecznictwo NSA skarżący wywodzą, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dysponując "wachlarzem możliwości od art. 48 poczynając do art. 51 kończąc" zastosował ten ostatni uwzględniając zasadę słusznego interesu stron. Nie można zatem mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy sam ustawodawca pozostawia organowi swobodę "w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej normy prawnej". Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę podzielił ustalenia i ocenę dokonaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazał jednocześnie, iż przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. odrębnie normują wykonanie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części oraz wykonanie lub wykonywanie innych robót budowlanych. Do samowolnie wykonanego obiektu budowlanego zastosowanie mają przepisy art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, natomiast w przypadkach innych niż określone w tych przepisach zastosowanie ma art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie, jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 15 stycznia 2004 r., inwestorzy na działkach nr [...] i [...] znajdujących się na terenie ogrodów Działkowych przy ul. P. w S. zrealizowali obiekt budowlany, który swoimi parametrami przekracza altanę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, co oznacza, że przed rozpoczęciem robót budowlanych powinni uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzji tej nie może zstąpić zgoda Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych wyrażona w piśmie z dnia 3 kwietnia 2000 r., w którym zresztą wskazano, iż zrealizowany obiekt musi odpowiadać wymogom prawa budowlanego, określonym w art. 29 ust. 1 pkt 4. Inwestorzy nie posiadając decyzji o pozwoleniu na budowę wybudowali inny obiekt niż określony w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, dlatego też w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Decyzja Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. nakazująca na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, została zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa, co oznacza, iż obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 36a Prawa budowlanego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż przepis ten nie był podstawą wydania decyzji przez organ I instancji. Dotyczy on sytuacji, gdy inwestor w sposób istotny odstępuje od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Tymczasem w niniejszej sprawie inwestorzy działali w warunkach samowoli budowlanej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli G. i M. J. Decyzji zarzucili: – naruszenie art. 8 kpa przez brak prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także skutków prawnych związanych z rozpoznaniem sprawy; – rażące naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa przez błędne i niekompletne zebranie materiału dowodowego; – rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do innych robót budowlanych, a nie do realizacji obiektu budowlanego z odstępstwami od warunków określonych przepisami Prawa budowlanego; – naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem skarżących wybudowanie pojedynczych altan nie wymagało pozwolenia na budowę, natomiast wybudowanie przez nich drugiej altany i łącznika dokonane zostało z odstępstwami od art. 29 Prawa budowlanego, a zatem organ prawidłowo zastosował przepis art. 51 ustawy. Stwierdzając nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. organy nadzoru nie wyjaśniły, z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa, jaki jest charakter wybudowanego obiektu, czy jest to budynek mieszkalny, czy altana, kiedy rozpoczęto i zakończono budowę obu altan oraz jak te altany są wykorzystywane przez skarżących. Wydana decyzja podważą zaufanie do organów Państwa, gdyż skarżący otrzymali zgodę na budowę od Zarządu POD, a także wykonali obowiązki wynikające z decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. W pozostałym zakresie skarżący powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji I instancji, dotyczące nie wykazania "na czym polegała wada decyzji, której nieważność stwierdzono", przytaczając obszerny wywód dotyczący rozumienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnieni skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Oceniając w tym aspekcie zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa. Na wstępie należy wskazać, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i odrębnym od innych postępowań, ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie co oznacza, że nie rozpoznaje ponownie zakończonej sprawy w jej całokształcie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Stwierdzając nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. organ nadzoru uznał, iż jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego, a więc gdy jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie to jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności, gdyż koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania zgodzić należy się z Główny Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że weryfikowana w trybie nadzoru decyzja rażąco narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z akt postępowania w sposób niesporny wynika, iż skarżący na dwóch położonych obok siebie działkach należących do Pracowniczych Ogrodów Działkowych im. [...] w S., wybudowali dwukondygnacyjny obiekt budowlany o pow. zabudowy po obrysie ścian parteru ok. 57m², z dwuspadowym dachem i wysokości liczonej od poziomu wejścia do obiektu do kalenicy ok. 5m, natomiast od poziomu terenu przy wejściu do kalenicy ok. 6m wraz z podpiwniczonym tarasem o pow. 12m², oraz dobudowanym pomieszczeniem gospodarczym o pow. ok. 3,2m² i wiatą gospodarczą o pow. ok. 7m². Obiekt w takim kształcie powstał w 2000 r. Zdaniem organu nadzoru stopnia podstawowego wybudowana przez inwestorów w takim kształcie altana nie wymagała, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), zgłoszenia ani też uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast przekroczenie parametrów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy, upoważnia to do zastosowania procedury przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, mającej na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając kontrolowaną decyzję nie zwrócił jednak uwagi, iż wybudowany przez skarżących obiekt nie może być oceniany w kategoriach odstępstwa od parametrów określających altanę bądź obiekt gospodarczy na działkach w ogrodach działkowych. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego precyzyjnie określa, jakiej wielkości altana wybudowana na działce w rodzinnych ogrodach działkowych nie wymaga pozwolenia na budowę. Wybudowanie zupełnie innego obiektu budowlanego nie oznacza, wbrew twierdzeniom Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odstępstwa od art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy. Jest to realizacja obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w warunkach tzw. samowoli budowlanej, co obligowało organ nadzoru budowlanego do rozpoczęcia procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nastąpiło zatem z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na co zasadnie wskazał organ nadzoru. Odnoszą się do podniesionych zarzutów, to jak słusznie zauważają skarżący postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Dlatego też zarzut naruszenia art. 7,8 i art. 77 kpa poprzez błędne i niepełne zebranie materiału dowodowego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest bezzasadny. Niezrozumiały i niezasadny jest też zarzut rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który nie był podstawą wydania zaskarżonej decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bez znaczenia pozostaje także ocena sytuacji skarżących, gdyż, jak to już podkreślono, celem tego postępowania jest ocena legalności decyzji administracyjnej (wyłącznie w aspekcie kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem, a jako że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.