VII SA/Wa 651/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia oddala skargę 1. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania S. S.A. (dalej: "Spółka", "inwestor") od decyzji z [...] grudnia 2019 r., nr [...] Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z 15 grudnia 2019 r. Spółka zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu powierzchni reklamowych, we wnękach galerii południowej 7 sztuk oraz 9 sztuk we wschodniej części galerii południowej Dworca [...], w W. Do zgłoszenia inwestor dołączył m. in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie decyzją z [...] grudnia 2019 r., Nr [...], Wojewoda działając w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm., dalej: "p.b."), wniósł sprzeciw w sprawie ww. zgłoszenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że Dworzec [...], zlokalizowany przy A. w W. jest wpisany do rejestru zabytków, w związku z czym inwestor dla spornej inwestycji powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Spółka złożyła w terminie odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji z 31 grudnia 2019 r. GINB po przeanalizowaniu akt sprawy wskazał, że sporne zamierzenie polega na montażu wewnętrznych gablot naściennych - powierzchni reklamowych, typu digital o wymiarach 135x195x10 w istniejących wnękach galerii południowej 7 sztuk oraz 9 sztuk we wschodnie części galerii południowej Dworca [...]. Gabloty naścienne składają się z obudowy z profila aluminiowego, który mocowany jest do profili elewacyjnych lub podkonstrukcji. Gabloty zasilane będą przez istniejące przyłącza elektryczne w miejscach montażu (zob. Koncepcja Architektoniczna, opis, s. 3). Organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazane wyżej roboty zostały zakwalifikowane przez inwestora jako roboty, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. GINB jednocześnie odwołał się do treści art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. Ponadto wskazał, że jak wynika z rejestru zabytków prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzją z [...] lipca 2019 r., Rejestr [...] Dworzec [...] został wpisany do rejestru zabytków. Organ odwoławczy wskazał również, że w związku z powyższym roboty budowlane objęte zgłoszeniem zaplanowano na obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. Zdaniem GINB sporna inwestycja nie może korzystać z instytucji zgłoszenia, która jest wyjątkiem od zasady uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że powyższe wynika w sposób wyraźny z art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. Ponadto wskazał, że przepisy p.b. w art. 29 ust. 4 pkt 1 wskazują, że roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają pozwolenia na budowę. W odniesieniu do zarzutów odwołania, że sporne roboty budowlane polegają na instalowaniu urządzeń reklamowych wewnątrz budynku w związku z czym nie podlegają reżimowi p.b., albowiem przepisy odnoszą się do "instalowania urządzeń na obiekcie" oraz "wykonywania robót przy obiekcie", w związku z czym Wojewoda nie miał podstaw do orzekania w zakresie spornego zamierzenia. Organ odwoławczy wskazał, że powyższy zarzut jest bezzasadny. Ponadto odwołał się do art. 28 ust. 1 p.b. i wskazał, że roboty budowlane podlegają obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem GINB, przepisy p.b. wprowadzają również katalog przedsięwzięć które podlegają jedynie zgłoszeniu, oraz takich, które nie wymagają akceptacji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Podkreślił, że wszelkie zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę muszą wynikać wprost z przepisów prawa i nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. W jego ocenie jeżeli dane roboty budowlane nie zostały wprost zakwalifikowane w art. 29 p.b. i art. 30 p.b. do grupy robót objętych zgłoszeniem bądź takich, dla których również zgłoszenie nie jest wymagane, to w takim przypadku wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie wyjaśnił, iż art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. posługuje się sformułowaniem instalowania tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych "na" obiektach wpisanych do rejestru zabytków, nie powoduje, że instalowanie tablic wewnątrz obiektu wpisanego do rejestru zabytków, nie jest objęte obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 282; dalej: "u.o.z.") zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Organ odwoławczy podniósł, że instalowanie urządzenia reklamowego zawsze odnosi się do innego obiektu. Wskazał jednocześnie, że w analizowanej sprawie instalowane urządzenie reklamowe odnosi się do budynku Dworca [...], zatem bez znaczenia, jest to czy jest ono instalowane wewnątrz budynku czy też na zewnątrz. Zdaniem GINB funkcję podtrzymywania urządzenia reklamowego niezależnie od jego lokalizacji (wewnątrz czy też na zewnątrz) pełni budynek Dworca [...]. W związku z powyższym organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] grudnia 2019 r., nr [...]. 2. Skargę na decyzję GINB z [...] marca 2020 r. złożyła Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody z [...] grudnia 2019 r. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka zarzuciła naruszenie: a) art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy sprzeciwu, w sytuacji w której zgłoszone prace są wyjęte spod regulacji ustawowej (jako prace wewnątrz budynku) i nie podlegają ani zgłoszeniu ani pozwoleniu na budowę; b) art. 29 ust. 4 pkt 1 p.b. poprzez nieprawidłowe utrzymanie w mocy sprzeciwu, w sytuacji w której nie mamy do czynienia z pracami przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, a z pracami wewnątrz takiego obiektu i polegającymi na instalacji urządzenia reklamowego; c) art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. poprzez niezasadne uznanie, że prace objęte zgłoszeniem wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji w której mamy do czynienia z pracami wewnątrz obiektu a nie na obiekcie; d) art. 6 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady legalności działania organów oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej; e) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie postępowania dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowym stanie faktycznym, nie znajdującym odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji; f) art. 138 k.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu i wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji obarczoną ww. wadami, którą to decyzję organ odwoławczy z uwagi na wymienione powyżej okoliczności obowiązany był uchylić. Stanowisko Spółki znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W szczególności wskazała, że żaden przepis p.b. nie reguluje kwestii związanej z instalowaniem urządzeń reklamowych wewnątrz budynków. O ile nośnik znajdowałby się np. na zewnętrznej elewacji budynku to zasadnym jest przyjęcie, że to instalacja "na" obiekcie i wówczas wyłączenie zastosowania procedury zgłoszenia. Ale w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z pracami "wewnątrz" budynku a nie "na budynku" – czyli "na zewnątrz". 3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organy zgłosiły sprzeciw od zamiaru wykonania przez inwestora robót budowlanych polegających na montażu powierzchni reklamowych we wnękach wewnątrz galerii Dworca [...] w W. wskazując, że obiekt ten wpisany jest do rejestru zabytków a w związku z tym inwestor dla spornej inwestycji powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Ze stanu faktycznego wynikają następujące okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy: - sporne zamierzenie polega na montażu wewnętrznych gablot naściennych - powierzchni reklamowych, typu digital o wymiarach 135x195x10 w istniejących wnękach galerii południowej 7 sztuk oraz 9 sztuk we wschodnie części galerii południowej Dworca [...] w W.; - gabloty naścienne składają się z obudowy z profila aluminiowego, który mocowany jest do profili elewacyjnych lub podkonstrukcji; gabloty zasilane będą przez istniejące przyłącza elektryczne w miejscach montażu (por. Koncepcja Architektoniczna, opis, s. 3); - jak wynika z rejestru zabytków prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzją z [...] lipca 2019 r., Rejestr [...] Dworzec [...] został wpisany do rejestru zabytków. 2. Wskazane wyżej roboty zostały zakwalifikowane przez inwestora jako roboty, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W ocenie Sądu, zasadnie organy wskazały, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem zaplanowano na obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. Tym samym sporna inwestycja nie może korzystać z instytucji zgłoszenia, która jest wyjątkiem od zasady uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe wynika w sposób wyraźny z wykładni językowej art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. "(...) z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami"). Dodatkowo należy również wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 p.b., roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają pozwolenia na budowę. Zatem wszelkie prace budowlane w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, w tym np. remont wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, co więcej uzyskanie tego pozwolenia musi poprzedzać pozwolenie na prowadzenie tych robót, wydane przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 884/17). 3. Prawidłowo również organy odniosły się również do zarzutów skarżącego związanych z tym, że sporne roboty budowlane polegają na instalowaniu urządzeń reklamowych wewnątrz budynku w związku z czym – zdaniem inwestora - nie podlegają reżimowi p.b., gdyż przepisy p.b. odnoszą się do "instalowania urządzeń na obiekcie" oraz "wykonywania robót przy obiekcie", w związku z czym organy nie miały podstaw do orzekania w zakresie spornego zamierzenia. Twierdzenie takie było bezzasadne i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego wynika zasada, że roboty budowlane podlegają obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy p.b. wprowadzają również katalog przedsięwzięć które podlegają jedynie zgłoszeniu, oraz takich, które nie wymagają akceptacji organu administracji architektoniczno - budowlanej. Podkreślenia przy tym wymaga, że wszelkie zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę muszą wynikać wprost z przepisów prawa i nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Innymi słowy jeżeli dane roboty budowlane nie zostały wprost zakwalifikowane w art. 29 p.b. i art. 30 p.b. do grupy robót objętych zgłoszeniem bądź takich, dla których również zgłoszenie nie jest wymagane, to w takim przypadku wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Opolu z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 213/19). Dodatkowo należy wyjaśnić, że art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. posługuje się sformułowaniem instalowania tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych "na" obiektach wpisanych do rejestru zabytków, nie powoduje, że instalowanie tablic "wewnątrz" obiektu wpisanego do rejestru zabytków, nie jest objęte obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z., zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Ochrona obiektów przedstawiających wartości zabytkowe i niedopuszczenie w ten sposób do zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji, leży w interesie społecznym, który przeważa nad interesem indywidualnym właściciela obiektu (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1076/18). Stąd nie ma znaczenia w niniejszej sprawie to, że inwestor do zgłoszenia między innymi oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz koncepcję architektoniczną oraz kserokopię umowy najmu z P. S.A. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Interes indywidualny w tym przypadku nie może być podnoszony ponad interes społeczny związany z ochroną zabytku. Ponadto należy wskazać, że termin "instalowanie" dotyczy takich prac budowlanych, które są związane z już istniejącym obiektem. Jeżeli więc wykonanie jakichś robót budowlanych ma być zakwalifikowane jako instalowanie, to wówczas powinno nastąpić przymocowanie (połączenie, przyłączenia) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu "podstawowego" (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 958/17). Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "instalowanie". Dlatego wymagane jest sięgnięcie do definicji językowej tego pojęcia. Owe instalowanie wedle definicji językowej polega na montowaniu gdzieś urządzeń technicznych. Zaś montaż zgodnie ze znaczeniem językowym to zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych lub składanie urządzeń z gotowych części. W przypadku instalowania chodzi o wykonanie określonego rodzaju robót, które nie wskazują na trwałe połączenie tablicy reklamowej z obiektem budowlanym, na którym są realizowane, jak np. przykręcenie do dachu lub elewacji budynku, lub - której gabaryt (cechy charakterystyczne) nie mają wpływu na elementy konstrukcyjne budynku, a tym samym - na ocenę owego trwałego połączenia (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 4048/19). Z powyższego wynika zatem, że instalowanie urządzenia reklamowego zawsze odnosi się do innego odrębnego obiektu. W analizowanej sprawie instalowane urządzenie reklamowe odnosi się do budynku Dworca [...] traktowanego jako całość. Zatem bez znaczenia, jest to czy jest ono instalowane "wewnątrz" budynku czy też "na zewnątrz". Funkcję podtrzymywania urządzenia reklamowego niezależnie od jego lokalizacji (wewnątrz czy też na zewnątrz) pełni budynek Dworca [...]. Wpisanie do rejestru zabytków zespołu budowlanego, w którego skład wchodzi określony budynek oznacza, że jego zewnętrzne jak i wewnętrzne elementy są objęte ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony zespołu budowlanego. 4. W ocenie Sądu, organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.