VII SA/Wa 653/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku NZOZ [...] Sp. z o.o. w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia[...]grudnia 2013 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] zezwalającej na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego do celów diagnostyki medycznej typ: stacjonarny aparat rtg do zdjęć, model: [...], nr fabryczny: [...] (generator), rok produkcji: 2012, wytwórca: [...], ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej [...]PWIS), postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], uzgodnił, w zakresie higieny radiacyjnej, przedłożony przez Centrum Medyczne [...]projekt pracowni rentgenowskiej. Po kontroli przeprowadzonej w dniu 7 listopada 2012 r., [...]PWIS decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...] zezwolił na uruchomienie pracowni rtg w zakresie diagnostyki medycznej - ogólno-diagnostycznej, w której zainstalowany jest następujący typ aparatu: aparat rtg do zdjęć (stół i statyw). Tego samego dnia [...]PWIS wydał również decyzję Nr [...] zezwalającą NZOZ [...]Sp. z o.o. na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego do celów diagnostyki medycznej zainstalowanego w pracowni rentgenowskiej NZOZ [...]Sp. z o.o. Filia Nr [...], ul. [...]w [...]. W dniu 22 lipca 2013 r. [...]PWIS zwrócił się do Głównego Inspektora Sanitarnego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności swojej decyzji zezwalającej na uruchomienie pracowni rtg wskazując na jej wadę, którą jest niezapewnienie odpowiedniej odległości źródła promieniowania od najbliższej ściany. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał również, na konieczność równoczesnego wycofania z obrotu decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...]zezwalającej na uruchomienie aparatu rtg, gdyż w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na uruchomienie pracowni, decyzja zezwalająca na aparat będzie zawierała wadę prawną ze względu na fakt braku pracowni dla aparatu wyszczególnionego w decyzji. [...]PWIS zaznaczył, że zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi (Dz. U. Nr 180, poz. 1325) aparaty rentgenowskie w pracowni rentgenowskiej instaluje się tak, aby odległość źródła promieniowania (ogniska lampy) od najbliższej ściany wynosi, co najmniej 1,5 metra przy pionowym kierunku wiązki promieniowania. Tymczasem [...]PWIS swoją decyzją usankcjonował sytuację, w której odległość ta nie została zachowana. Zdaniem [...]PWIS brak zachowania właściwej odległości stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...]stwierdził nieważność decyzji [...]PWIS z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] zezwalającej na uruchomienie pracowni rtg w zakresie diagnostyki medycznej - ogólno-diagnostycznej, w której zainstalowany jest następujący typ aparatu: aparat rtg do zdjęć (stół i statyw). Zaistniała zatem sytuacja, w której decyzja zezwalająca na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego w pracowni rentgenowskiej posiadała wadę prawną, polegającą na braku pracowni rentgenowskiej, w której aparat ten miał być stosowany. Mając na uwadze, iż niedopuszczalne jest stosowanie stacjonarnego aparatu rentgenowskiego do celów diagnostyki medycznej bez pracowni rentgenowskiej, Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...]stwierdził nieważność decyzji [...]PWIS z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] znak: [...]zezwalającej na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego do celów diagnostyki medycznej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. wniósł NZOZ [...] Sp. z o.o. w [...]. Główny Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu wniosku, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu Główny Inspektor Sanitarny podał, że zgodnie z art. 4 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 264 ze zm.) wykonywanie działalności związanej z narażeniem, polegającej na uruchamianiu i stosowaniu urządzeń wytwarzających promieniowanie jonizujące oraz na uruchamianiu pracowni, w których mają być stosowane źródła promieniowania jonizującego, w tym pracowni rentgenowskich wymaga zezwolenia. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy zezwolenie na uruchamianie i stosowanie aparatów rentgenowskich do celów diagnostyki medycznej, radiologii zabiegowej, radioterapii powierzchniowej i radioterapii schorzeń nienowotworowych oraz uruchamianie pracowni stosujących takie aparaty wydaje państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Z przepisu 2.9) lit. d załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na działanie promieniowania jonizującego albo przy zgłoszeniu wykonywania tej działalności (Dz. U. Nr 220, poz. 1851 ze zm.) wynika, że warunkiem wydania stosownego zezwolenia w zakresie działalności polegającej na uruchamianiu lub stosowaniu aparatów rentgenowskich do celów medycznych, w pracowni rentgenowskiej, jest przedstawienie dokumentacji projektowej pracowni rentgenowskiej, w której ów aparat rentgenowski będzie wykorzystywany. W konsekwencji Główny Inspektor Sanitarny uznał, że zakwestionowanie dokumentacji projektowej pracowni rentgenowskiej uniemożliwia wydanie zezwolenia na uruchomienie lub stosowanie aparatu rentgenowskiego w tej pracowni. Analogicznie - stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na uruchomienie pracowni, ze względu niezgodność jej dokumentacji projektowej z prawem, pociąga za sobą konieczność stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na uruchomienie lub stosowanie aparatu rentgenowskiego. Decyzja zezwalająca na uruchomienie pracowni rtg i decyzja zezwalająca na uruchomienie i stosowanie aparatu rtg w tej pracowni są ze sobą funkcjonalnie związane. Wyeliminowanie z obrotu prawnego pierwszej z nich powoduje, że druga staje się bezprzedmiotowa. Jeżeli równocześnie okaże się, że niezgodna z prawem była dokumentacja projektowa pracowni, w oparciu o którą wydana została zgoda na uruchomienie i stosowanie aparatu rtg w tej pracowni, wówczas należy stwierdzić nieważność takiej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2014 r., wniósł NZOZ [...] Sp. z o.o. w [...] domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisu 2.9 lit d) załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na działanie promieniowania jonizującego albo przy zgłoszeniu wykonywania tej działalności z dnia 3 grudnia 2002 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 1851 ze zm.) poprzez przyjęcie, że skarżący nie załączył do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na działanie promieniowania jonizującego dokumentacji projektowej pracowni rentgenowskiej - podczas gdy w istocie dokumentacja taka została złożona, 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 14 stycznia 2014 r., 4) art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji po miesiącach zgodnego z prawem, służącego społeczeństwu i pacjentom funkcjonowania pracowni RTG i narażenie skarżącego na ogromne koszty mimo wcześniejszego akceptowania projektu pracowni RTG i jego wykonania oraz odbioru szeregiem aktów organów administracji publicznej, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, 5) art. 7, art. 11 i art. 77 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności poprzez dokonanie uproszczonej, jednostronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i nie uwzględnienie słusznego interesu strony, nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności występujących w niniejszej sprawie oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są decyzje Głównego Inspektora Sanitarnego wydane w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. W rozpatrywanej sprawie, Główny Inspektor Sanitarny ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja zezwalająca na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego do celów diagnostyki medycznej zainstalowanego w pracowni rentgenowskiej skarżącej spółki dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na uruchomienie pracowni rentgenowskiej. Zdaniem organu nadzorczego kontrolowana decyzja i decyzja zezwalająca na uruchomienie pracowni rentgenowskiej są ze sobą funkcjonalnie związane i wyeliminowanie z obrotu prawnego jednej z nich powoduje, że druga staje się bezprzedmiotowa. Sąd nie podziela stanowiska Głównego Inspektora Sanitarnego dotyczącego powiązania decyzji kontrolowanej z decyzją zezwalającą na uruchomienie pracowni rentgenowskiej. Wbrew twierdzeniem organu nadzorczego o takim wzajemnym powiązaniu nie świadczy przepis 2.9) lit. d załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na działanie promieniowania jonizującego albo przy zgłoszeniu wykonywania tej działalności (Dz. U. Nr 220, poz. 1851 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że "w zakresie działalności polegającej na uruchamianiu lub stosowaniu aparatów rentgenowskich do celów medycznych lub weterynaryjnych, w pracowni rentgenowskiej, do wniosku dołącza się: a) dokumentację techniczną aparatu, b) instrukcję obsługi aparatu, c) w przypadku aparatów rentgenowskich do celów medycznych - dokument potwierdzający spełnienie akceptacyjnych testów kontroli parametrów technicznych aparatu rentgenowskiego, d) dokumentację projektową pracowni rentgenowskiej, e) instrukcję pracy z aparatem rentgenowskim ustalającą szczegółowe zasady postępowania w zakresie ochrony radiologicznej pracowników i pacjentów, f) zakładowy plan postępowania awaryjnego". Oznacza to, że warunkiem wydania stosownego zezwolenia w zakresie działalności polegającej na uruchamianiu lub stosowaniu aparatów rentgenowskich do celów medycznych, w pracowni rentgenowskiej, jest przedstawienie dokumentacji projektowej pracowni rentgenowskiej, w której ów aparat rentgenowski będzie wykorzystywany. Wskazany przepis nie uzależnia natomiast wydania zezwolenia na uruchomienie lub stosowanie aparatów rentgenowskich od przedstawienia decyzji zezwalającej na uruchomienie pracowni rentgenowskiej. Kontrolowana decyzja nie została wydana w oparciu o decyzję zezwalającą na uruchomienie pracowni rentgenowskiej. Główny Inspektor Sanitarny wadliwie przeprowadził postępowanie nadzorcze przyjmując, że kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na uruchomienie pracowni rentgenowskiej. Ponownie rozpatrując sprawę GIS powinien ocenić kwestionowaną decyzję w świetle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. badając, czy spełnia wymagania zawarte w przepisach, które pozwalały na jej wydanie. GIS winien pamiętać, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 31.10.2008 r, II OSK 1306/07, wyrok NSA z dnia 17.07.2008 r, II OSK 888/07, wyrok NSA z dnia 30.11.1999 r, V S.A. 876/99, Lex nr 50137, wyrok NSA z dnia 15.02.1999 r, II S.A. 1288/98, Lex nr 41908). W świetle powołanych wyżej wyroków stwierdzić należy, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, które może mieć miejsce tylko wyjątkowo wtedy, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny skutków społeczno – ekonomicznych, które wywołuje decyzja. Skutki które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.