VII SA/Wa 654/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o. o. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. Sp. z o.o [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2005r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003r., znak [...], którą na podstawie art. 156 § 1 i art. 157 § 1 i 2 kpa stwierdzono z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2002r., znak [...], udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] – realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2002r., nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2002r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, co skutkować musiało zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdzeniem jej nieważności. Zgodnie z treścią przywoływanego przepisu, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych po wykonaniu obowiązku o którym mówi art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W myśl przepisu poprzedzającego, właściwy organ administracji, przed upływem terminu 2 miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określając termin wykonania tych czynności. Decyzja taka nie została wydana, a organ od razu wydał decyzję z dnia [...] października 2002r. orzekającą o wznowieniu robót budowlanych. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. sp. z o.o. wnosząc zarówno o jej uchylenie, jak i o uchylenie poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2003r. . Zdaniem strony skarżącej organy I i II instancji nie wykazały, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2002r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane. Samo stwierdzenie naruszenia tego przepisu nie uzasadnia stosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 655/05 oddalił skargę P.Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. Sp. z o.o., po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 354/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny . Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie uznał, iż "zarzut naruszenia trybu postępowania jako uchybienie normom prawa procesowego (formalnego), musi być szczególnie precyzyjnie wywiedziony. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej ze względu na wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa jest bowiem wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej, statuowanej przepisem art. 16 § 1 kpa. Jeżeli więc właściciel nieruchomości uzyska decyzję o pozwoleniu na budowę, czy też decyzję zezwalającą na wznowienie robót budowlanych, do których odnosi się ustalona przepisem art. 4 Prawa budowlanego zasada swobody budowlanej, stanowiąca rozwinięcie na gruncie Prawa budowlanego konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 21 ust. 1, 64 ust. 3 Konstytucji RP), to w żadnym razie nie może być zaakceptowane lakoniczne wskazanie, że podlega stwierdzeniu nieważności decyzja pozwalająca na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego) tylko ze względu na naruszenie trybu postępowania, bez wywiedzenia, iż kontrolowane rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z porządkiem prawnym". Mając na uwadze wskazany wyżej przepis art. 190 ustawy p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę uznał, iż kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na nadzwyczajny charakter postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz podstawową zasadę obowiązującą w postępowaniu administracyjnym – trwałości ostatecznych decyzji, określoną w art. 16 kpa, wzruszenie decyzji administracyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności może nastąpić jedynie wówczas, gdy decyzja ta dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wady te tkwią w samej decyzji i mają charakter materialno-prawny. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, ponieważ dla wyeliminowania takich wad Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje inny nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnej, jakim jest wznowienie postępowania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. Stwierdzając, po wszczęciu z urzędu postępowania, nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2000 r., zezwalającej na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane na wznowienie robót, organ nadzoru uznał, iż jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, bowiem jej wydanie powinno zostać poprzedzone nałożeniem na inwestora w drodze odrębnej decyzji obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i dopiero po ich wykonaniu organ nadzoru budowlanego mógł zezwolić na wznowienie robót budowlanych. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jako dotkniętej wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa może nastąpić jedynie wówczas, gdy zostanie ustalone i wykazane, że oceniona w tym postępowaniu decyzja rażąco narusza prawo. W tym miejscu należy przypomnieć, że o tym czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Rażące naruszenie prawa to nie tylko naruszenie oczywistej konkretnej normy prawnej, ale nadto takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie ma tu więc rozstrzygającego znaczenia sama oczywistość naruszenia określonego przepisu, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94, ONSA Nr 1, poz. 37 z 1996 r.). Stwierdzając nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2002 r. organy nadzoru uznały, iż jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż nie został wyczerpany tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Po wstrzymaniu robót budowlanych organ nadzoru budowlanego musi bowiem wydać decyzję zawierającą określone nakazy adresowane do inwestora i dopiero po ich wykonaniu może być wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 a Prawa budowlanego. Brak tej decyzji przesądził, w ocenie organów nadzoru, o kwalifikowanej wadliwości decyzji pozwalającej na wznowienie robót. Stanowisko to nie jest trafne. Jak wcześniej wskazano w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. Nie można przyjmować założenia, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, że nie mogą wystąpić przypadki, kiedy z uwagi na wykonanie wszystkich niezbędnych czynności przez inwestora z własnej inicjatywy bezprzedmiotowe stanie się wydanie decyzji nakładającej na niego określone obowiązki. W niniejszej sprawie uzasadniając wstrzymanie robót budowlanych (postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r.) organ wskazał, iż inwestor nie dokonał zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych oraz nie złożył stosownych oświadczeń kierownika budowy i inspektora nadzoru budowlanego. Braki te zostały uzupełnione przez inwestora już w dniu 4 października 2002 r., co oznacza że zostały spełnione warunki do zezwolenia na wznowienie robót budowlanych. W tak ustalonym stanie faktycznym w ocenie składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie organy nadzoru obu instancji nie wykazały nie tylko, że doszło do rażącego naruszenia prawa ale, że w ogóle kontrolowana decyzja prawo naruszyła. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.