VII SA/Wa 654/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi I. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. B. z Kancelarii Radcy Prawnego przy [...] lok. [...] w W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. ([...]) działając na podstawie art. 59 § 2 i art. 134, w związku z art. 129 § 2, ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z póżn. zm.), dalej zw. kpa, oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.), - odmówił I. G. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz jednocześnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty G. z dnia [...] października 2007r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych, w zabudowie szeregowej, na działce nr ew. [...] obr. [...], przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu organ wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Wojewoda [...] podniósł, że zaskarżona decyzja Starosty G. z dnia [...] października 2007r. została skutecznie doręczona na adres I. G. w dniu 26 października 2007r., co potwierdza dołączone do akt zwrotne potwierdzenie odbioru. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła w dniu 04 lutego 2008r. I. G. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, bez podania przyczyn, które stanowiły przeszkodę do złożenia odwołania w terminie. Powołując się na treść art. 58 § 1 kpa oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ stwierdził, że strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niej niezależna. Przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Organ przytoczył treść art. 129 § 2 kpa wskazując, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (...). W związku z powyższym, termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 9 listopada 2007r., co obligowało organ odwoławczy do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty G. z dnia [...] października 2007r., zgodnie z normą zawartą w art. 134 kpa. Skargę na to rozstrzygnięcie wniosła I. G., podnosząc, że od decyzji dot. warunków zabudowy działki nr ew.[...] obręb [...] (nr [...]) w G. odwołała się pismem z dnia 19 września 2007r., na które nie uzyskała odpowiedzi. Skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielką (sąsiedniej nieruchomości) i była nieobecna w G. w dniach od 5 października do 15 listopada 2007r., nie otrzymywała żadnej korespondencji poleconej, jak również nikogo nie upoważniała do reprezentowania. Po powrocie nie zastała żadnej korespondencji dotyczącej nieodebranych listów poleconych. Skarżąca podniosła ponadto, że nie wyraża zgody na zamurowanie okien tj. pozbawienie dostępu światła naturalnego, jak również kwestionuje zaskarżone postanowienie ze względu na to, że Starosta P. nie jest stroną w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przestawione w zaskarżonej decyzji. W dniu 5 września 2008r. wpłynęły do Sądu pisma Skarżącej oraz uczestniczki postępowania H. B. W piśmie Skarżącej, działający w jej imieniu pełnomocnik z urzędu, sprecyzował zarzuty skargi, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania, polegającym na: - niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego w zakresie zastępczego doręczenia decyzji, a tym samym braku podstaw do stwierdzenia, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony po terminie określonym w art. 58 § 2 kpa, a co za tym idzie naruszeniu art. 7 oraz art. 9 kpa; nie wezwaniu strony do usunięcia braków wniosku o przywrócenie terminu, a co za tym idzie naruszeniu art. 62 § 2 Kpa oraz art. 9 Kpa. W piśmie wskazano m.in., że dnia 27 października 2007r., a więc pod nieobecność skarżącej, związaną z koniecznością sprawowania opieki nad chorą siostrą, na adres jej zamieszkania doręczono decyzję Starosty G. z [...] października 2007. Doręczenia dokonano w trybie art. 43 kpa sąsiadowi skarżącej (J. G.). Dla skuteczności tej formy doręczenia kpa wymaga zawiadomienia również adresata, przez umieszczenie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania". Po powrocie, skarżąca oczekiwała bezskutecznie odpowiedzi na pismo skierowane do organu w dniu 18 września 2007. Nie składała dalszych pism, gdyż prace budowlane na gruncie sąsiednim nie rozpoczęły się. Dopiero dnia 4 lutego 2008r. Skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji. Jednocześnie, pismem z dnia 1 lutego 2008r. zwróciła się do Wojewody [...] o "odwołanie decyzji Starosty G. dnia [...] października 2007r." W tym samym dniu uzupełniła wniosek o przywrócenie terminu poprzez wskazanie przyczyny nieodebrania decyzji. Wojewoda [...] wydając postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania poprzestał jedynie na treści wniosku o przywrócenie terminu, ograniczając się do stwierdzenia, że skarżąca nie wskazała daty, w której dowiedziała się o wydaniu i treści decyzji. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa oraz orzecznictwem, organ administracji jest zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie organ powinien był stwierdzić, na podstawie pism składanych przez stronę w toku postępowania oraz na podstawie samego wniosku o przywrócenie terminu, że świadomość prawna strony nie jest na poziomie umożliwiającym jej pełne dbanie o swój interes. W szczególności, zgodnie z zasadą określoną w art. 9 kpa i w związku z faktem, że doręczenie decyzji zostało dokonane w trybie art. 43 kpa, organ administracji powinien był zbadać okoliczności faktyczne dla ustalenia, kiedy strona dowiedziała się o doręczeniu decyzji oraz czy samo doręczenie spełniało wszystkie przesłanki przewidziane w art. 43 kpa. a w szczególności, czy stronę poinformowano o doręczeniu pisma sąsiadowi za pomocą zawiadomienia pozostawionego w miejscu zamieszkania. W piśmie skarżącej wskazano również, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na fakcie, że wniosek o przywrócenie terminu nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przez przepisy kpa. Taka praktyka organu może naruszać art. 64 § 2 kpa. Jeżeli organ uznał, że wniosek o przywrócenie terminu nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przez art. 58 kpa, zgodnie z art. 64 § 2 kpa powinien wezwać stronę do usunięcia tych braków, a w przypadku gdyby skarżąca nie zadośćuczyniła temu wezwaniu we wskazanym terminie, zwrócić wniosek bez jego merytorycznego rozpoznania. W piśmie uczestniczki H. B. przedstawiono okoliczności towarzyszące wydaniu decyzji Starosty G. z dnia [...] października 2007r. - o pozwoleniu na budowę oraz wskazano, że I. G. i J. G. są rodzeństwem i współwłaścicielami sąsiedniej posesji przy ul. [...] w G. Budynek ten zamieszkiwany jest przez jedną rodzinę i posiada tylko jedną wspólną skrzynkę pocztową na bramie wjazdowej. Zawiadomienie o wydaniu pozwolenia na budowę odebrał J. G. mieszkający wraz z nią w jednym domu. Zdaniem uczestniczki, jeśli nawet skarżąca nie przebywała w domu we wskazanym okresie, to mogła bez najmniejszego trudu (choćby telefonicznie) dowiedzieć się od brata o fakcie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. H. B. oświadczyła również, że wszystkie prace od początku prowadzone są w porozumieniu z J. G., który przedstawił się jako przedstawiciel rodziny znający się na sprawach budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. W rozstrzyganej sprawie naruszenia tego rodzaju wystąpiły, zatem skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 7 kpa i 77 kpa, nie zbadał czy Skarżącej prawidłowo doręczono decyzję Starosty G. z dnia [...] października 2007r. Wojewoda [...] winien mieć na uwadze, że doręczenie aktu administracyjnego w trybie art. 43 kpa można uznać za skuteczne tylko wtedy, gdy odpowiada ono warunkom wskazanym w tym przepisie. Nie wystarczy zatem – jak błędnie przyjął organ – samo pokwitowanie odbioru pisma przez podmioty wymienione w art. 43 kpa, ale na dowodzie doręczenia winna być również umieszczona informacja o tym, że osoba składająca podpis podjęła się doręczenia pisma a nadto, że zawiadomienie o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej lub - gdy nie jest to możliwe - w drzwiach mieszkania. Jak wynika z akt sprawy, organ w ogóle nie przeprowadził postępowania w tym zakresie. Nie ustalił bowiem, czy J. G. podjął się doręczenia przedmiotowego pisma oraz czy Skarżąca została poinformowana o doręczeniu pisma sąsiadowi za pomocą zawiadomienia pozostawionego skrzynce pocztowej, bądź w drzwiach mieszkania. Wyjaśnienie powyższych okoliczności miało decydujące znaczenie dla dalszego toku postępowania. Jeżeli bowiem decyzja organu I instancji nie została Skarżącej doręczona zgodnie z warunkami art. 43 kpa, to w ogóle nie można mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji, organ winien prawidłowo doręczyć stronie decyzję i umorzyć postępowanie w tym zakresie, ze względu na bezprzedmiotowość wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok WSA z dnia 28 listopada 2006r., VII SA/Wa 1640/06, LEX nr 306993). Dopiero w przypadku ustalenia, że doręczenie decyzji w trybie art. 43 kpa było skuteczne, organ zobligowany był do rozpatrzenia w pierwszej kolejności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i wydanie stosownego postanowienia w tym zakresie. Organ winien mieć na uwadze, że w razie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu wraz z prośbą o jego przywrócenie – postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 kpa może być wydane dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W przypadku odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania, zgodnie z art. 59 § 1 kpa stronie służy zażalenie. Natomiast, ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wyłącza dopuszczalność wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z 31 maja 2000 r., SA/Sz 565/00, LEX nr 41620; oraz B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, s. 596-597). W kontrolowanej przez Sąd sprawie, organ odwoławczy w sposób nieuprawniony połączył w jednym postanowieniu dwie odrębne instytucje procesowe tj. przywrócenia terminu do złożenia odwołania, o którym mowa w art. 58 kpa oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 134 kpa. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zbada czy doręczenie przedmiotowej decyzji było prawidłowe. W zależności od poczynionych ustaleń, bądź umorzy postępowanie i doręczy decyzję ponownie, bądź w przypadku konieczności rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wezwie Skarżącą do uprawdopodobnienia, w jakiej dacie dowiedziała się o wydaniu decyzji z dnia [...] października 2007r., zgodnie z art. 9 kpa. Następnie, w zależności od udzielonej odpowiedzi, organ dokona oceny, czy Skarżąca zachowała 7 dniowy termin wskazany w art. 58 § 2 kpa i postanowi o przywróceniu bądź odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 ww. ustawy.