VII SA/Wa 655/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2007 r. sprawy ze skargi A. L., S. L. i M. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 655/07 Uzasadnienie Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] lipca 2002 r. – decyzją Prezydenta Miasta K. udzielono J. G. pozwolenia na budowę budynku branży motoryzacyjnej (warsztaty naprawy samochodów – 3 stanowiska) i salonu samochodowego wraz z zapleczem socjalno-administracyjnym oraz infrastrukturą techn. na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w K.. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. L.. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2002r. –uchylił decyzję z [...] lipca 2002 r. i udzielił pozwolenia na budowę budynku branży motoryzacyjnej (warsztaty naprawy samochodów – 3 stanowiska) wraz z zapleczem socjalno-administracyjnym na działce nr [...] w K. oraz infrastrukturą techn. na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] (decyzja Prezydenta K. została uchylona, bowiem wykroczyła poza treść wniosku o udzielenie pozwolenia i udzieliła pozwolenia na budowę salonu samochodowego). W dniu 24 września 2002 r. – wpłynął do organu wniosek A. L., właścicielki działki nr [...] sąsiadującej z dz. nr [...] o wznowienie postępowania (brak udziału w postępowaniu). Wniosek o wznowienie postępowania w dniu 27 września 2002 r. złożył również M. L. wskazując na podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa Postanowieniem z dnia [...] października 2002r Wojewoda [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją z [...] września 2002 r. Po wznowieniu postępowania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2003r. uchylił decyzję własną z [...] września 2002 r. i decyzję Prezydenta K. z [...] lipca 2002 r. oraz udzielił pozwolenia na budowę budynku branży motoryzacyjnej (warsztaty naprawy samochodów – 3 stanowiska) wraz z zapleczem socjalno-administracyjnym na działce Nr [...] w K. oraz infrastrukturą techn. – przyłącza energii elektrycznej, wody i kanalizacji, na dz. [...], [...], [...], [...], [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2003 r. na podstawie art., 138 § 2 K.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Wojewoda [...] uchylił w postępowaniu wznowieniowym decyzję własną z [...] września 2002r. i decyzję Prezydenta K. z [...] lipca 2002r. oraz orzekł o pozwoleniu na budowę dla inwestycji budynek branży motoryzacyjnej (warsztaty naprawy samochodów – 3 stanowiska) wraz z zapleczem socjalno - administracyjnym oraz infrastrukturą techniczną – przyłączem energii elektrycznej, wody z istniejącej studni i kanalizacji z odprowadzeniem do szamba szczelnego, na dz. [...] i [...] w K.. Organ wskazał, iż potwierdziła się przesłanka wznowienia dotycząca braku udziału A. L. w postępowaniu. Z tego powodu na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa należało uchylić decyzję i rozstrzygnąć o istocie sprawy. Organ wskazał ponadto, iż inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zostały ustalone dla przedmiotowej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzje wydane w tym przedmiocie są ostateczne. Rozwiązania projektowe zgodne są z wymaganiami określonymi w decyzjach o warunkach zabudowy, w szczególności w zakresie obsługi komunikacyjnej i przyłączenia do sieci uzbrojenia terenu dla planowanej inwestycji. Dojazd do działki [...], na której zaprojektowano budynek jest zagwarantowany przez służebność gruntową zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. z 12 maja 1999 r. przez działki [...], [...], [...] stanowiące własność Gminy K.. Faktyczny stan terenu objętego szlakiem ustanowionej służebności nie może stanowić postawy do stwierdzenia, że brak jest dojazdu do działki [...]. Inwestor posiada wymagane decyzją o warunkach zabudowy "Oświadczenie o przyłączeniu do dróg lądowych". Po rozpatrzeniu odwołania M. L. od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2004 r. W dniu 29 grudnia 2004r. – M. L. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2004r. Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] grudnia 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzja z [...] grudnia 2004r. nie jest dotknięta żadną z wad nieważności. Inwestor posiadał decyzję o warunkach zabudowy, spełnione zostały wymagania zawarte w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Projekt budowlany został opracowany przez zespół projektantów, posiadał wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia. Przyjęte zamienne rozwiązanie polegające na odprowadzeniu ścieków do szamba szczelnego na terenie własnej działki i doprowadzenie wody z wykorzystaniem własnej studni odbiegają od wskazań zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, lecz zmiana ta podyktowana została brakiem prawa do dysponowania działkami [...], [...] i [...] . Okoliczność ta nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Zarzut dotyczący braku drogi dojazdowej został wyjaśniony w decyzji w [...] grudnia 2004r. i decyzji ją poprzedzającej. Zarzut dotyczący niewykonalności decyzji jest również bezzasadny. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł S. L.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2005 r. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli M. L., A. L. i S. L.. W skargach zarzucono rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, 5, 6 i 7 K.p.a., gdyż treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego. Skutkiem wydania decyzji jest pozbawienie stacji paliw drogi dojazdowej, zaś ustalona droga konieczna, na która powołuje się organ nie jest i nigdy nie była droga konieczną, oraz nie była urządzona w terenie z uwagi na powstałą kolizję ruchową z jednokierunkową drogą dojazdową do stacji paliw. W ocenie skarżących skarżona decyzja w świetle art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. jest niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały. Ustalono bowiem, ze ruch ma odbywać się dwukierunkowo o drodze jednokierunkowej. Z powyższego skarżący upatrywali również naruszenia art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., ponieważ takie wykonywanie decyzji sprowadza bezpośrednie niebezpieczeństwo katastrofy w ruchu drogowym, a jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia z 6 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 941/05 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2005 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż kluczowym dla rozstrzygnięcia prawidłowości decyzji jest termin rozpoczęcia inwestycji. Z oświadczenia inwestora złożonego do akt sądowych w piśmie z dnia 1 marca 2006r. wynikało, iż budowę spornej inwestycji rozpoczęto w dniu 5 października 2002r., a więc przed decyzją Wojewody [...] udzielającą pozwolenia na budowę. Ma to znaczenie w sprawie z uwagi na to, iż po podjęciu robót budowlanych wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest bezprzedmiotowe i postępowanie w tym zakresie winno zostać umorzone. W związku z niewyjaśnieniem powyższych kwestii Sąd uznał, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 6, 7 i 8 oraz 77 K.p.a. W wyniku skargi kasacyjnej J. G. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2007r. sygn.akt II OSK957/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd ten wskazał, iż w pierwszej kolejności winna zostać ustalona kwestia, czy M. L. żądający stwierdzenia nieważności jest osobą mającą interes prawny w skutecznym zgłoszeniu takiego żądania, a zatem czy jest on właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, której sprawa dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, iż w jego ocenie dzierżawca, użytkownik lub korzystający z nieruchomości bez tytułu prawnego, albo też prowadzący działalność gospodarczą z którą może kolidować przeznaczenie obiektu przewidzianego do realizacji nie jest uznawany za podmiot mający w sprawie interes prawny, lecz tylko interes faktyczny. Osobą trzecią w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego jest więc właściciel , użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości pozostającej w zasięgu oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Nie jest wystarczającym w tej sytuacji powoływanie się tylko na zajmowanie działki sąsiedniej. Dopiero po ustaleniu powyższej okoliczności należy badać wystąpienie jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Sąd zobowiązany jest wyraźnie wskazać, jaki związek ma kwestia daty rozpoczęcia robót przez inwestorkę z ewentualnym zaistnieniem przesłanki z art. 156 kpa; należy też ustalić, czy pozostałe osoby wnoszące skargę mają przymiot strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) . Mając na uwadze ponowne rozpatrywanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast stosownie do art. 153 w/w ustawy, ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie może mieścić się zarówno uznanie jak i krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, wyjaśnienie dlaczego zastosowanie przez organ konkretnych przepisów w danym przypadku uznane zostało przez sąd administracyjny za poprawne lub za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Podkreślić należy także, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s 219 i n.). Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają aktualny kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 941/05 stwierdził, iż Sąd rozpoznający skargi na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005r. nie zbadał czy osobom wnoszącym skargę przysługiwał przymiot strony, jak również nie wyjaśnił związku pomiędzy datą rozpoczęcia budowy obiektu a przesłanką nieważnościową. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. co mogło mieć wpływ na naruszenie art. 156 K.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził wstępnej kontroli wniosku M. L. o stwierdzenie nieważności decyzji, nie zbadał czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Organ winien był w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, postępowanie nieważnościowe wszczyna się bowiem jedynie z urzędu lub na wniosek strony. Z akt sprawy wynika, iż M. L. jest dzierżawcą sąsiedniej nieruchomości nr [...] (wypis z rejestru gruntów na dzień 25 września 2001 r.) oraz użytkownikiem działki nr [...] (umowa z Gminą K. od 3.04.2001 r. do 3.04.2011r.). Na tej podstawie nie miał więc interesu prawnego w zgłoszeniu żądania stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2004 r. Rolą organu w postępowaniu prowadzonym wskutek uchylenia zaskarżonej decyzji będzie zatem zbadanie, czy M. L. służył przymiot strony z innego tytułu niż te wskazane wyżej. Z pisma złożonego przez M. L. do akt sądowych (k. 174) w dniu 22 października 2007r. wynika, iż jest on wraz z żoną właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...], które w ocenie skarżącego pozostają w sferze oddziaływań inwestycji na działce [...]. W toku postępowania należy jednak wziąć pod uwagę, iż użytkownik nie jest zarządcą w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, nie są to pojęcia tożsame. Pojęcie zarządcy wywodzi się z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i oznacza zarząd w rozumieniu art. 43- 50 tej ustawy. Jeżeli zatem M. L. nie będzie mógł wykazać, iż jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym czy też zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, nie będzie mu przysługiwał przymiot strony, a zatem wszczęcie postępowania nieważnościowego było bezzasadne. Również S. L. jest tylko dzierżawcą działki należącej do Gminy K. działki nr [...] (wypis z rejestru gruntów na dzień 25 września 2001 r.). Z akt sprawy wynika, że złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w imieniu własnym jak również jako pełnomocnik A. L. i M. L. ( pismo z dnia 25 maja 2005r. ). Organ nie rozważył w tym postępowaniu uprawnień S. L. do działania w imieniu własnym. M. L. zainicjował postępowanie nieważnościowe, natomiast S. L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2005 r., po rozpoznaniu którego organ wydał decyzję z [...] maja 2005 r. będącą przedmiotem skargi. Osoby te pomimo braku interesu prawnego potraktowane zostały przez organ jako strony postępowania administracyjnego, na skutek tych okoliczności służyła im możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji wydanych po rozpoznaniu ich wniosków. W przypadku A. L. , z dokumentów wynika, iż od kwietnia 2001 r. jest ona właścicielką działki nr [...] położonej w sąsiedztwie działki nr [...] objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Na jej wniosek wznowione zostało postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, bowiem nie brała udziału w tym postępowaniu. Z uwagi na to, że była stroną postępowania wznowieniowego, służy jej też przymiot strony w sprawie toczącej się z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2004 r. kończącej to postępowanie, a więc również przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zważyć jednakże należy, iż nie była ona inicjatorką postępowania nieważnościowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 i 153 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku a przedstawiona ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.