VII SA/Wa 655/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. L. i D. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji skargę oddala. VII SA/Wa 655/14 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją nr [...] wydaną dnia [...] lutego 2014r. na podstawie art. 148 §1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2013r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że kontrolowaną decyzją organ I instancji odmówił w postępowaniu wznowieniowym uchylenia decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2011r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla przedsiębiorstwa Budowlano-Usługowo-Handlowego Sp. [...] ul. [...],[...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem na działkach ew. nr [...],[...],[...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], jako że w wyniku powtórnego postępowania w tej sprawę mogłaby zapaść tylko decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowemu rozstrzygnięciu. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie inwestor po złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę i uzupełnieniu go o elementy wskazane w postanowieniu Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r., uzyskał decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2011r. znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem na działkach ew. nr [...],[...],[...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]. Od ww. decyzji w przypisanym czasie żadna ze stron postępowania nie złożyła odwołania, zatem rozstrzygnięcie stało się ostateczne i weszło do obrotu prawnego jako prawomocne. Na jego podstawie inwestor rozpoczął prace budowlane. Skarżący pismem z [...] grudnia 2011r. wnieśli do starosty [...] wniosek o uznanie ich za stronę i wznowienie postępowania jako, że bez swojej winy nie brali w nim udziału. Organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne na wniosek skarżących, uznając ich za stronę. W wyniku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego Starosta [...] wydał decyzję Nr [...] znak: [...], którą odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2011r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla przedsiębiorstwa Budowlano-Usługowo-Handlowego Sp. J[...] ul. [...],[...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem na działkach ew. nr [...],[...],[...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], jako że w wyniku powtórnego postępowania w tej sprawie mogłaby zapaść tylko decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowemu rozstrzygnięciu. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie zarzucając rozstrzygnięciu: brak przeprowadzenia przez Starostę [...] postępowania administracyjnego oraz nie uznanie ich za stronę tegoż postępowania oraz nie uwzględnienie ich interesów jako strony postępowania. Ponadto w opinii skarżących całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę narusza procedurę administracyjną, ponieważ inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie zostały zachowane odległości od granicy działki, której są właścicielami - nr ew. [...] obręb [...]. Organ podał, że we wznowionym postępowaniu rozpatrzył wszystkie wnioski i uwagi skarżących. Wskazał również, że analiza w postępowaniu wznowieniowym wskazuje, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. W ocenie Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie organ I instancji słusznie odmówił uchylenia decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2011r. Wnioski złożone przez skarżących w toku postępowania nie wykazały, iż ich interesy zostały naruszone przez planowaną inwestycję. Stwierdzenie przez skarżących, iż planowana inwestycja powoduje oddziaływanie na ich nieruchomość, nie zostało w toku postępowania udowodnione. W ślad za judykaturą organ wskazał, iż "nie jest tak, że obszar oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego to teren, w którym da się odczuć skutki i uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu mają interes prawny i są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2013r. sygn. akt IV SA/Po 1092/12). W toku sprawy skarżący podnosili, iż planowana inwestycja powoduje zacienianie ich nieruchomości oraz że inwestor nie zachował odpowiedniej odległości od granicy z ich nieruchomością. Odnosząc się do tych zarzutów organ podał, że jak wynika z akt sprawy na działce nr ew. [...] znajduje się jedynie budynek gospodarczy, a nie budynek przeznaczony na stały pobyt ludzi. Zatem zarzut skarżących o nadmiernym zacienianiu, nie może być rozpatrywany w tej sprawie. Wskazał na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2001r. (sygn. akt IV SA 532/01), zgodnie z którym ewentualne zacienienie działek nie może uzasadniać kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę, prawo budowlane nie przewiduje bowiem ograniczeń z tytułu zacienienia działek, normując jedynie kwestie zacienienia pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych w istniejących na działkach budynkach. W odniesieniu do kwestii zachowania odległości od granicy działki sąsiedniej jak wskazuje § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 nr 75 poz. 690), odległość zabudowy od granicy działki budowlanej przy równoległym do granicy sytuowaniu budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi powinna wynosić co najmniej 4 metry. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż odległość ta została zachowana w projekcie budowlanym. Wojewoda [...] zaznaczył ponadto, iż organ prowadząc postępowanie odwoławcze orzeka po przeprowadzeniu wyłącznie analizy akt sprawy na podstawie których została wydana dana decyzja. Natomiast zbadanie inwestycji pod kątem prawidłowości jej wykonania należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego i nie jest rozważne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2013r. Nr [...] znak: [...], odmawiająca uchylenia decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2011r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla przedsiębiorstwa Budowlano-Usługowo-Handlowego Sp. [...] ul. [...],[...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem na działkach ew. nr [...],[...],[...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], jest prawidłowa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wnieśli M. L. i D. L. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, skarżący zarzucili organom: • naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1. art. 7, 8, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w związku z art. 138 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności brak wnikliwej analizy podnoszonej przez skarżących kwestii dotyczących procedury wydania pozwolenia na budowę; 2. art. 80 k.p.a.- polegające na nieprawidłowej ocenie stanu faktycznego na podstawie zebranego materiału dowodowego, dokonaniu sprzecznych ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie odniesienie się przez Wojewodę [...] do zarzutu zaniechania przez Starostę [...] przeprowadzenia kontroli budowanego obiektu w odniesieniu do dokumentów projektowych; 3. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 256 p.w.p. polegające na lakonicznej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, bez podania głębszej jego analizy i wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia; • naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP, art. 140 k.c. i art. 144 k.c. – przez całkowite pominięcie tych przepisów, co spowodowało naruszenie chronionych prawem dóbr skarżącej: - przez konstytucję RP: zasadę równości obywateli wobec prawa i ochrony własności osób trzecich w procesie inwestycyjnym; - przez Prawo budowlane dotyczące poszanowania interesów skarżącej wynikających z prawa do korzystania z jej własności. 2. art. 28 ustawy Prawo budowlane (będące skutkiem wadliwie ustalonego stanu faktycznego), poprzez błędne przyjęcie, że procedura uzyskania pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie przeprowadzona została w sposób prawidłowy; 3. naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przez nieuwzględnienie tych przepisów, gdy zachodziła konieczności ich zastosowania, co spowodowało naruszenie ładu przestrzennego prowadząc do zaprojektowania budynku mieszkalnego znacznie wyższego i obszerniejszego niż zabudowa sąsiednia, co spowodowało naruszenie ładu przestrzennego w wymiarze architektonicznym i urbanistycznym oraz naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzemieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej jako p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zaznaczyć także trzeba, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a ponadto stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższą regulację, w ocenie Sądu należy uznać, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014r. wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia postępowania. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a., bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a §1 k.p.a. Podstawą takiego postępowania jest zawsze zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a nie wpłynęły na treść decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. mogą zapaść jedynie rodzaje rozstrzygnięć administracyjnych wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. A mianowicie, organ wydaje decyzję, w której: * po pierwsze, odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), * po drugie, uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), * po trzecie, ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji – w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 (art. 151 § 2 k.p.a.). Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. W rozpoznawanej sprawie Starosta [...] postanowieniem wydanym dnia [...] kwietnia 2013r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2011r. wydaną w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem na działkach o nr ew. [...],[...],[...] przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie o wznowieniu postępowania wszczyna zatem postępowanie zmierzające do ustalenia, czy przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją. Dopiero po wznowieniu postępowania rozpoczyna się drugi etap postępowania, zwany też właściwym lub rozpoznawczym. Na tym etapie postępowania bada się istnienie podstaw wznowienia, a w razie ich stwierdzenia przeprowadza się postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy Starosta [...] decyzją wydaną [...] października 2013r. na podstawie art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia w/w decyzji z dnia [...] września 2011r. bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie sprawy decyzji dotychczasowej. Organy zasadnie wskazały, że przedstawiony przez inwestora projekt budowy jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie spełniania warunków zawartych w planie miejscowym, w tym zachowania powierzchni terenu biologicznie czynnego, jak i zachowania wysokości dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a także zgodności z wymaganiami ochrony środowiska. Potwierdzono zgodność projektu z przepisami techniczno-budowlanymi zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. z 2002r. nr 75, poz. 690 ze zm./. w tym przepisami dotyczącymi zachowania odległości lokalizacji budynku z tarasem i schodami zewnętrznymi od granic działki budowlanej. Dla przedmiotowej decyzji została wykonana analiza zacieniania i przesłaniania, która wykazała zgodność z przepisem § 60.1 w/w Rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane z dołączonymi zaświadczeniami z odpowiedniej Izby Zawodowej. Sąd podziela również ocenę organów, że wobec tego, iż działka skarżących zabudowana jest jedynie budynkiem gospodarczym – zarzut o jej nadmiernym zacienieniu nie mógł być uwzględniany w niniejszym postępowaniu. Ewentualne zacienienie działki nie może uzasadniać kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem przepisy Prawa budowlanego nie przewidują ograniczeń z tytułu zacienienia działek, normując jedynie kwestie zacienienia pomieszczeń mieszkalnych przez obiekty budowlane (wyrok WSA – IV SA 2472/03). Przy czym z materiału zebranego w sprawie oraz z wyjaśnień złożonych przez skarżących przed Sądem wynika, że skarżący nie podjęli żadnych czynności (ani też nie mają sprecyzowanych planów) co do sposobu zabudowy własnej działki. W tej sytuacji należy uznać, iż w postępowaniu przeprowadzonym po jego wznowieniu, naruszenie prawa w postaci pozbawienia skarżących w postępowaniu zakończonym w/w decyzją Starosty [...] z dnia [...].09.2011 r. zostało naprawione a jednocześnie zachodziły przesłanki o których mowa w art. 151 § 1 i art. 146 § 2 Kpa. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawały zarzuty skargi, iż działka skarżących zgodnie z planem miejscowym przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w sytuacji gdy działka inwestycyjna zgodnie z tym planem położona jest na terenie który w planie przeznaczony jest pod budownictwo wielorodzinne. Niezasadnym jest również zarzut, że inwestor realizując inwestycję nie posiadał pozwolenia na budowę – bowiem wskutek wznowienia postępowania nie utraciła mocy prawnej decyzja Starosty [...] z [...].09.2011r., oraz, iż prowadząc niniejsze postępowanie organ zaniechał przeprowadzenia kontroli budowanego obiektu z dokumentacją projektową. Biorąc pod uwagę powyższe zdaniem Sądu organy orzekające podjęły wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stany faktycznego sprawy. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie stwierdził by wydano ją z naruszeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr. 153, poz 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.