VII SA/Wa 655/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak ( spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołań B. U. i M. P., uchylił w całości decyzję Wojewody [...]z dnia [...]sierpnia 2014 r., znak: [...], stwierdzającą na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w G. nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]grudnia 2003 r., znak: [...], udzielającej M. P. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu użytkowego w parterze budynku przy ul. [...] w G. z przeznaczeniem na restaurację i odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Inwestor – M. P. – w dniu 19 grudnia 2003 r. wystąpił do Prezydenta [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania tego lokalu z handlowego na gastronomiczny. Decyzją z dnia [...]grudnia 2003 r., znak: [...] Prezydent Miasta [...] pozwolił na zmianę sposobu użytkowania ww. lokalu. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyła w dniu 24 marca 2014 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w G.. W wyniku jego rozpoznania Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]sierpnia 2014 r., znak: [...]stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]grudnia 2003 r. W ocenie Wojewody do wydania decyzji doszło z rażącym naruszeniem § 11 ust. 2 i 3 obowiązującego w dniu jej wydawania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ponieważ wykonanie w lokalu mechanicznej instalacji wywiewnej, w ramach której przewidziano ułożenie na zewnętrznej ścianie budynku kanału wentylacyjnego oraz umieszczenie na nim wystającego nad dach wentylatora z tłumikiem wymagało pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ stanął na stanowisku, że pozostawienie w obrocie prawnym weryfikowanej decyzji jest nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Odmowa stwierdzenia jej nieważności stanowiłaby wyraz pobłażliwości i akceptacji dla nagannej, ze społecznego punktu widzenia, praktyki naruszania prawa wbrew konstytucyjnemu obowiązkowi jego przestrzegania przez każdego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołań B. U. i M. P. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Organ wyjaśnił znaczenie zasady trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 k.p.a., oraz przedstawił istotę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Wyjaśnił również znaczenie przesłanki "rażącego naruszenia prawa". Następnie wskazał, że zgodnie z brzmieniem § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. nr 120, poz. 1131 – według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), jeżeli zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest związana z koniecznością wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania może być udzielone w decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl § 11 ust. 2 ww. rozporządzenia jeżeli planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez uzyskania tej decyzji jest niedopuszczalna. Z treści przywołanych przepisów wynika, że decyzja zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zmiana ta zakłada wykonanie robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, powinna przybrać formę decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Jak wynika z dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją, sporne zamierzenie obejmowało adaptację dawnego lokalu handlowego na restaurację włoską wraz z wykonaniem instalacji wodno-kanalizacyjnej, oświetlenia oraz wentylacji (mechanicznej i grawitacyjnej). System wentylacji mechanicznej składa się z wentylacji nawiewnej oraz z wentylacji wywiewnej. Z dokumentacji wynika też, że jeden z elementów mechanicznej wentylacji nawiewnej – skrzynkę czerpną z filtrem powietrza 67,5 x 67,5 cm – zaprojektowano częściowo w elewacji budynku. Poza lokalem inwestycyjnym przewidziano również niektóre z elementów mechanicznej wentylacji wywiewnej – na zewnętrznej ścianie budynku przewidziano ułożenie kanału prowadzącego nad dach oraz wentylator wyciągowy ustawiony na kanale wraz z tłumiekiem. System wentylacji grawitacyjnej składa się z wentylacji nawiewnej oraz z wentylacji wywiewnej. System grawitacyjnej wentylacji wywiewnej został przewidziany wewnątrz lokalu. Z kolei jedynym elementem mechanicznej wentylacji nawiewnej przewidzianym w elewacji budynku była kratka nawiewna o wymiarach 14 x 14 cm, zaprojektowana w jednym z otworów okiennych w poziomie piwnic. Ponadto projekt budowlany przewidywał wykonanie, w poziomach piwnic i parteru, instalacji wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej. Elementy wentylacji, zaprojektowane na zewnątrz lokalu, przewidziano na elewacji budynku od strony ul. [...]. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego opisane wyżej roboty budowlane przewidziane w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia niewątpliwie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika to z treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. Zamierzone roboty nie zaliczają się do robót budowlanych, o których mowa w treści art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że niektóre elementy mechanicznej wentylacji nawiewnej (system kanałów, zwężka, nagrzewnica, wentylator nawiewny, skrzynka czerpna z filtrem powietrza), mechanicznej wentylacji wywiewnej (system kanałów) oraz instalacja wod.-kan. zaprojektowane zostały wewnątrz lokalu. Art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego wprost wskazuje, że objęte nim zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiekcie budowlanym, a nie wewnątrz obiektu. Również roboty związane z wykonaniem instalacji wodociągowej oraz kanalizacji nie kwalifikują się do robót budowlanych, które polegają na instalowaniu urządzeń na obiekcie budowlanym. Roboty budowlane przewidziane w analizowanym projekcie budowlanym z całą pewnością nie mogą być uznane również za remont obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji zarzuty odwołania M. P., jakoby organ wojewódzki uchybił art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, nie zasługują na uwzględnienie. Organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]grudnia 2003 r. istotnie wydana została z naruszeniem § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i oczywistość stwierdzonego uchybienia jest bezsprzeczna. Jednak, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzone uchybienie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Fakt, iż kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 71 ust. 1, a nie na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, nie wywołuje– w okolicznościach niniejszej sprawy – szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Podkreślił, że kontrolowana decyzja, choć wskazano w niej jako podstawę prawną art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, wydana została po przeprowadzeniu postępowania prowadzonego według zasad właściwych dla postępowań w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a nie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Świadczą o tym następujące okoliczności: inwestor przedłożył projekt budowlany, sporządzony przez uprawnionych projektantów legitymujących się ważnymi na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniami o wpisie na listę właściwych izb samorządu zawodowego, co jest wymagane przy wniosku o pozwolenie na budowę. Projekt ten został przez organ opatrzony pieczęcią o treści "Załącznik do decyzji Nr [...] z dnia [...].12.2003", co stanowi praktykę właściwą dla zatwierdzania projektów budowlanych i stanowi potwierdzenie sprawdzenia projektu przez dany organ. Ponadto z treści kontrolowanej decyzji wynika, iż organ stopnia podstawowego dokonał sprawdzenia zgodności spornej inwestycji z wymogami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...]listopada 1994 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 1994 r. Nr [...], poz. [...]), co nie jest wymagane przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. Podsumowując, uznał że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., pomimo wskazania błędnej podstawy prawnej, wydana została po przeprowadzeniu postępowania prowadzonego według przepisów normujących postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach sam fakt wskazania błędnej podstawy prawnej nie może skutkować uznaniem, iż decyzja ta została obarczona kwalifikowaną wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchybienie to nie powoduje szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Jednocześnie inwestor spełnił wszelkie warunki formalne, by otrzymać pozwolenie na budowę. Odnosząc się do argumentu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w G., dotyczącego okoliczności ewentualnego sfałszowania uchwały z dnia [...] marca 2003 r., wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania lokalu, organ wyjaśnił, że tego rodzaju okoliczność może stanowić ewentualną podstawę wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności, okazały się fałszywe. Podkreślił, że w postępowaniu ocenie podlegała wyłącznie prawidłowość samej decyzji organu stopnia podstawowego oraz zatwierdzonych nią rozwiązań projektowych. Sposób korzystania z lokalu oraz wykonania projektowanego zamierzenia nie stanowią przedmiotu postępowania nadzwyczajnego. Ponadto bez znaczenia dla wyniku postępowania jest również przedłożona przez Wspólnotę Mieszkaniową dokumentacja fotograficzna – obrazuje ona stan istniejący (powykonawczy) w dacie jej sporządzenia, a nie stan projektowany. Również zmiana stanu prawnego, na którą wskazał M. P., jest bez znaczenia w sprawie, bowiem dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawny z dnia wydania tej decyzji, a na tą ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani zmiana interpretacji tego prawa. Nadto organ administracji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż zobowiązany jest do jej kontroli w aspekcie wszystkich wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w G., wnosząc o utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej, inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę. Jednym z warunków takiego pozwolenia jest m.in. wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor takiego prawa nie posiadał, bowiem Wspólnota nigdy nie wyraziła zgody na przeprowadzenie robót budowlanych na częściach wspólnych budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Pismem z dnia 8 lutego 2016 r. skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2014 r. wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]grudnia 2003 r. Postępowanie to jest postępowaniem odrębnym od postępowania, w którym wydano kontrolowaną decyzję, a jego głównym i jedynym celem jest ustalenie, czy decyzja ta jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., nie gromadzi materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Zastosowanie sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny dowodów, na których organ orzekający w sprawie oparł ustalenia stanu faktycznego. Organy obydwu instancji zgodnie stwierdziły, że zakres robót, przewidzianych do wykonania w projekcie budowlanym w związku ze zmianą sposobu użytkowania lokalu w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w G., wymagał od inwestora uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z dyspozycją art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm. – według stanu na dzień wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności; dalej: Prawo budowlane). Okoliczność ta jest niesporna także w świetle art. 29 Prawa budowlanego, który w ust. 2 pkt 15 przewiduje, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. W ocenie Sądu stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznające, iż postępowanie przeprowadzone na podstawie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania odpowiadało postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, nie może przemawiać za odmową stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] Przedstawiona przez organ odwoławczy argumentacja prowadzi do relatywizacji prawa, gdyż dopuszcza, w zależności od okoliczności, zastąpienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zgodą na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Rację należy przyznać skarżącej, że skoro ustawodawca przewidział różne tryby na uzyskiwanie dla określonych zamierzeń zgody właściwego organu, nie można ich stosować zamiennie. Stosownie do art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 (o uzyskiwaniu pozwolenia na budowę) stosuje się odpowiednio. Jednocześnie art. 71 ust. 3 stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W dacie wydania kontrolowanej decyzji obowiązywało także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które w § 11 ust. 2 stanowiło, że jeżeli planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez uzyskania tej decyzji jest niedopuszczalna. Przywołane powyżej regulacje prawne nie wymagają wykładni, gdyż są jasne i precyzyjne. Nie można ich rozumieć inaczej niż jako zakaz wydawania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, gdy wymagane jest pozwolenie na budowę. Mając tak jasną dyspozycję organ nadzoru budowlanego z naruszeniem prawa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji rażącego, oczywistego naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie przez Prezydenta Miasta [...] art. 71 ust. 1 zamiast art. 28 i art. 32 Prawa budowlanego. Organ stopnia podstawowego winien był dokonać analizy przedstawionego projektu budowlanego i, stwierdzając potrzebę wydania pozwolenia na budowę, wezwać inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, co nakazywał § 11 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. została, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie spełniona. Skoro przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania decyzji wyraźnie nakazywały uzyskanie pozwolenia na budowę dla robót, które zamierzał przeprowadzić inwestor, niedopuszczalne jest twierdzenie, że wystarczyło uzyskać pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania, które z uwagi na sposób przeprowadzenia postępowania niejako zastąpiło pozwolenia na budowę. Takie stanowisko prowadzi do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Wydając zaskarżoną decyzję, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i przepisów postępowania – art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w sposób dowolny oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, co doprowadziło do uznania, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Ponownie rozpatrując sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu, przede wszystkim prawidłowo kwalifikując wykonane prace i dokonując ich właściwej oceny z punktu widzenia zasady praworządności. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 ust 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.