VII SA/Wa 656/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędziowie ( WSA, As. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Grzegorz Czerwiński, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 158 § 1 kpa po rozpatrzeniu wniosku M. K. odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2004 r. uchylającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] lipca 1996 r., wydanej na rzecz M. K. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce nr. ewid. [...], przy ul. K. [...] w m. D. gm. G. oraz umarzającej postępowanie. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki pierwszej części przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Decyzja Starosty z dnia [...] maja 2004 r. przywołuje prawidłowo art. 151 § 1 pkt 2 kpa jako podstawę prawną rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu dotychczasowej decyzji. Zdaniem organu wojewódzkiego nie budzi wątpliwości, iż zaistniała w sprawie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż w postępowaniu przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w P. strona – Z. W. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co w uzasadnieniu decyzji Starosty z dnia [...] maja 2004 r. zostało stwierdzone jednoznacznie. Nie został także naruszony przepis art. 146 § 2 kpa, gdyż Starosta P. nie znalazł podstawy do zastosowania tego przepisu. Starosta w decyzji zastosował art. 36 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. który mówi, iż w przypadku naruszenia obowiązku uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Takie istotne odstępstwa w realizacji rozbudowy budynku na działce nr [...] zostały stwierdzone w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2003 r., dlatego też Starosta P. miał obowiązek uchylić decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] lipca 1996 r. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania M. K. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że w sentencji zaskarżonej decyzji organ wojewódzki nieprawidłowo wskazał, iż decyzja Starosty P. z dnia [...] maja 2004 r. jest decyzją ostateczną w sprawie. Z akt sprawy wynika natomiast, iż w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] lipca 1996 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], przy ul. K. [...] w m. D., gm. G. – ostateczną decyzją była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] maja 2004 r. i tylko ta decyzja może podlegać ocenie w postępowaniu nieważnościowym – w przeciwieństwie do nieostatecznej decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2004 r. Z uwagi na to, że zgodnie z art. 157 § 3 kpa właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia to organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wojewoda [...] nie był organem właściwym do orzekania w przedmiotowej sprawie tj. nie mógł on ani formalnie, ani merytorycznie badać złożonego przez M. K. wniosku z dnia [...] lipca 2004 r., dlatego też decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2005 r. należało uchylić w całości i umorzyć postępowanie organu I intonacji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podała, iż nie można było umorzyć postępowania skoro pozwolenie na budowę było wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ skarżąca jako strona nie była powiadomiona o decyzji. W skardze zażądała również ostatecznego załatwienia sprawy łącznie z rozbiórką garażu i nadbudowaną częścią budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga Z.W. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. W niniejszej sprawie przedmiotem wyżej określonej kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r., którą organ ten uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2004 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Jakkolwiek nie można zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż tylko decyzje ostateczne organu administracji publicznej mogą być poddawane kontroli w trybie nadzoru – trybie stwierdzenia nieważności decyzji - to jednak stwierdzić trzeba, że uchybienie to nie daje podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Na marginesie tylko wskazać należy, iż kontroli w trybie stwierdzenia nieważności mogą być poddawane zarówno decyzje ostateczne organu administracji publicznej, jak i decyzje nie posiadające takiego przymiotu tj. decyzje nieostateczne. Przymiot ostateczności decyzji administracyjnej jest zaś warunkiem koniecznym do uruchomienia innego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego - wznowienia postępowania administracyjnego. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż Starosta P. decyzją z dnia [...] maja 2004 r. działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] lipca 1996 r. udzielającą M. K. pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego, obejmującego rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w m. D. gm. G. i umorzył postępowanie. W/w decyzja Starosty P. na skutek odwołania złożonego przez Z. W. była badana w postępowaniu odwoławczym przez Wojewodę [...], który decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymał w mocy tę decyzję, a więc orzekł, iż jest ona zgodna z prawem, zasadna i celowa. Następnie w przedmiotowej sprawie - na skutek wniosku M. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2004 r. zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2004 r. - Wojewoda [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji i decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. Z powyższego wynika jednoznacznie, iż w przedmiotowej sprawie ten sam organ tj. Wojewoda [...] badał decyzję Starosty P. z dnia [...] maja 2004 r. w trybie odwoławczym, jak również dokonał jej kontroli w trybie nadzoru, co uznać należy za niedopuszczalne i co w konsekwencji skutkować musiało uchyleniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. i umorzeniem postępowania organu I instancji. Zauważyć trzeba, że jeżeli postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie decyzji organu odwoławczego. Byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest bowiem uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej w wyniku odwołania, w warunkach stwierdzenia nieważności tylko decyzji pierwszoinstancyjnej stwarzałoby stan niepewności prawnej, a ponadto prowadziłoby do niewykonalności orzeczenia nadzorczego, stanowiącej przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa (zob. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2002 r., I SA 843/00, LEX nr 137827). Przepis art. 157 § 1 kpa wprost stanowi, iż właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, w stosunku do organu, który wydał decyzję kontrolowana w trybie nieważnościowym. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż organ, który podejmuje postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji, jest zobowiązany do wykazania, że jest organem właściwym do prowadzenia postępowania nieważnościowego, a więc że jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Przy ustalaniu organu wyższego stopnia należy mieć na uwadze treść art. 17 kpa oraz fakt wprowadzenia w 1990 r. reformy administracyjnej, która powołała do życia administrację rządową i administrację samorządową. Mając powyższe na względzie należy uznać argumentację organu II instancji zawartą w zaskarżonej decyzji, iż Wojewoda [...] nie był organem właściwym do orzekania w przedmiotowej sprawie tj. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2004 r. za w pełni zasadną. Organ ten słusznie wskazał, iż Wojewoda [...] nie był organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 kpa w związku z art. 17 kpa i nie mógł ani formalnie, ani merytorycznie zbadać złożonego przez M. K. wniosku z dnia [...] lipca 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2004 r. W tej sytuacji za trafne i zgodne z prawem należy więc uznać rozstrzygniecie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. uchylające decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. i umarzające postępowanie organu I instancji. Stwierdzić należy za organem II instancji, iż w niniejszej sprawie organem właściwym do kontrolowania decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2004 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. w trybie stwierdzenia nieważności był Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a nie Wojewoda [...]. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż nie można było w przedmiotowej sprawie umorzyć postępowania, "skoro pozwolenie na budowę jeszcze wydane przez Urząd Rejonowy w P., zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa" stwierdzić trzeba, że zarzut ten jest bezzasadny. Uchylenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2005 r. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz umorzenie postępowania organu I instancji spowodowało bowiem jedynie wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji tj. decyzji wydanej przez niewłaściwy organ oraz umorzenie postępowania organu I instancji tj. umorzenie postępowania wszczętego i prowadzonego przez niewłaściwy organ. Wskazać trzeba, iż uchylenie zaskarżoną decyzją, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. i umorzenie postępowania organu I instancji spowodowało, iż właściwy organ administracji publicznej - organ wyższego stopnia - zobowiązany będzie ponownie rozpoznać wniosek M. K. z dnia [...] lipca 2004 r., w którym wnosi ona o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2004 r. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.