VII SA/Wa 657/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości skargi na działalność organu. I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009r. na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) postanowiło przekazać Radzie Miasta P. skargę J. M. na niezgodną z przepisami prawa działalność Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu wskazano, iż pismem z dnia 6 lutego 2009r. J. M. zakwestionował działania Prezydenta Miasta P., których genezę skarżący wywiódł ze złego funkcjonowania płockiej służby zdrowia. Analizując wniesioną skargę skład orzekający stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie jest organem właściwym do jej rozpatrzenia. Zgodnie z art. 229 pkt. 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności: * rady gminy (miasta) - jest wojewoda, zaś w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa, * prezydenta" miasta (i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych) - jest rada gminy (miasta). W uzasadnieniu podniesiono, iż samorządowe kolegia odwoławcze wyłączone zostały ze skargowego trybu załatwiania spraw unormowanych w/w przepisami, zaś istotą ich działania jest rozpatrywanie odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia wydawanych przez wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z póżń. zm.) oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z póżń. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia J. M. - utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2009r. W ocenie organu prawidłowo przekazano skargę Radzie Miasta, bowiem zgodnie z art. 229 pkt 3 kpa to właśnie ten organ jest właściwy do rozpoznania opisanej sprawy. Organy zobligowane do rozpatrywania skarg mają obowiązek przestrzegania swojej właściwości z urzędu. Jeżeli okaże się, że organ, do którego skargę wniesiono jest niewłaściwy do jej merytorycznego rozpatrzenia, obowiązany jest on niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, przekazać ją właściwemu organowi albo wskazać skarżącemu właściwy organ. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2009r. złożył J. M. Strona skarżąca podniosła, iż organem właściwym do rozpoznania skargi jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze P. a nie Rada Miasta P. Skarżący wniósł o przeprowadzenie przez Sąd kontroli działalności organu i jego likwidację, wyrażając jednocześnie niezadowolenie z działalności Kolegium i jego pracowników. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, lecz z przyczyn innych niż zarzuty w niej podane. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie składu orzekającego skarga okazała się uzasadniona z przyczyn formalnych. Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu przekazujące skargę według właściwości Radzie Miasta P. Z treści przedmiotowej skargi z dnia 6 lutego 2009r. na "działalność Prezydenta Miasta P." wynika, iż materię objętą skargą, należy zakwalifikować do postępowania skargowego. Postępowanie to zostało uregulowane w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego - Skargi i wnioski, którego rozdział 2, obejmuje przepisy art. 227-240. W myśl art. 227 kpa przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Wniesiona skarga uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Sprawy skargowe rządzą się swoistymi regułami. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji, nie zapadają decyzje ani postanowienia oraz inne akty, a ma ono na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności. Skarga z art. 227 kpa jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1.12.1998 r., III SA1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z dnia 21.11.2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25.07.2005 r., I SA/Rz 117/05, opubl. OwSS 2006/1/26, LEX nr 165846). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi wniesionej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. była działalność Prezydenta Miasta P., zatem organem właściwym do jej rozpoznania była Rada Miasta P., co zasadnie wskazał organ. W sytuacji bowiem, gdy przepisy szczególne nie określają organów właściwych do rozpatrywania skarg, zgodnie z art. 229 pkt 3 kpa organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jest rada gminy. Nie można zatem podzielić zarzutów skargi, iż Rada Miasta P. została wadliwie wskazana jako organ właściwy w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło jednak orzekać w tym postępowaniu w formie postanowienia i we wskazanym trybie. O ile wniosek w ocenie organu, do którego wpłynął, został skierowany mylnie powinien być on przekazany właściwemu organowi (art. 243 kpa). Kodeks postępowania administracyjnego jednakże nie przewiduje orzekania w tym przedmiocie w drodze postanowienia ani nie wskazuje środków zaskarżenia pisma w przedmiocie przekazania sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 65 § 1 kpa, który stanowi wyłącznie podstawę przekazywania według właściwości spraw indywidualnych załatwianych przez organy administracji w drodze decyzji, w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. W tej sytuacji w postanowieniu z dnia 10 lutego 2009r. błędnie przytoczono, jako podstawę prawną orzekania art. 65 § 1 kpa. Mylnie także nadano mu nazwę postanowienia oraz błędnie poinformowano skarżącego o przysługujących mu środkach odwoławczych (możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Wskazane uchybienia nie skutkują jednakże koniecznością stwierdzenia przez Sąd nieważności postanowienia z dnia[...] lutego 2009r. oraz nie stanowią podstawy do jego uchylenia, gdyż nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania mogło stanowić o uwzględnieniu skargi zgodnie z art. 145 § 1 pkt c ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższej wadliwej formy orzeczenia w przedmiocie przekazania wniosku nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy taki środek zaskarżenia w sprawie tej faktycznie nie przysługiwał. Obowiązkiem organu II instancji było rozpatrzenie wniosku z zachowaniem reguł procesowych regulujących postępowanie przed organem odwoławczym. Oznacza to, że organ ten, oprócz rozważenia zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinien był z urzędu skontrolować, czy zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Skoro więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., utrzymało w mocy naruszające prawo postanowienie z dnia [...] lutego 2009r., to tym samym wydało orzeczenie rażąco naruszające prawo tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W odniesieniu do przepisów proceduralnych rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) oznacza wadliwość decyzji w skutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego, o dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r. II SA 1726/2000, z dnia 26 września 2000 r. V SA 2998/99, oraz z dnia 5 października 2000r. III SA 2244/99). Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ) Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wymienione wady zaskarżonego postanowienia charakteryzują się ciężarem pozwalającym uznać, iż dotknięte jest ono rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem jego nieważności. Na marginesie wskazać należy, że nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty podlegają ocenie Sądu. Sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego. W szczególności nie dokonuje kontroli działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ani nie orzeka w przedmiocie jego likwidacji. Sąd administracyjny w niniejszej sprawie dokonuje jedynie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia organu administracji. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.