VII SA/Wa 657/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K.O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek K. O. z dnia [...] września 2012 r. w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. R. w W. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej "kpa", oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). 2. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - dalej "[...] WINB", podał, że na wniosek K.O., który wpłynął do PINB [...] w dniu [...] września 2012r. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] – dalej: "PINB" przeprowadził w dniu [...] października 2012r. oględziny nieruchomości przy ul. R. w W.. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że B. C., współwłaścicielka budynku, wykonała roboty w lokalu nr [...] polegające na kapitalnym remoncie werandy wejściowej i jej dachu pozostawiając istniejące gabaryty i powierzchnię zabudowy. Roboty wykonano na podstawie dokonanego w dniu [...] lutego 2010r. skutecznego zgłoszenia. Nie stwierdzono przyłączenia powierzchni werandy do lokalu nr [...], a roboty zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu na wniosek strony postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego położonego przy ul. R. w W.. Ponadto podczas prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że powierzchnia lokalu nr [...] wyszczególniona w projekcie - inwentaryzacji z dnia [...] października 1961 r. równa 48,34 m2 odpowiada powierzchni wyszczególnionej w akcie notarialnym z dnia [...] września 2001r. Po analizie materiału dowodowego PINB wydał w dniu [...] lutego 2013r. decyzję Nr [...], którą umorzył postępowanie w ramach nadzoru budowlanego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. R. w W.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał powyższą decyzję w mocy. Skargę na w/w rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. O.. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1560/13 WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i przerzedzającą ją decyzję organu powiatowego wskazując, że "Organu obydwu instancji nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego (...). Ustalając stan faktyczny, organ całkowicie pominęły różnice między konstrukcją pierwotną werandy i jej konstrukcją po zakończeniu robót budowlanych." Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji dokonał w dniu [...] lipca 2014 r. kolejnej kontroli w sprawie zgodności zrealizowanego remontu werandy przynależącej do lokalu nr [...] ze zgłoszeniem z dnia [...] lutego 2010 r. budynku wielorodzinnego. Ustalono, że stan werandy jest zgodny ze stanem z dnia [...] października 2012 r. Poza zakresem wymienionym w zgłoszeniu z dnia [...] lutego 2010 r. obejmującym zabudowę przeszklonych ścian werandy, wymianę uszkodzonych elementów drewnianych ścian oraz pozostawienie drewnianej podsufitki z desek, inwestor, ze względu na zabezpieczenie werandy przed wodami opadowymi dokonał przeglądu konstrukcji dachu i wymiany uszkodzonych elementów, konstrukcyjnych, zmieniając spadek dachu nad werandą. Zmiany spadku dokonano celem prawidłowego odprowadzenia wód opadowych na działkę inwestora. W trakcie wykonywania ww. robót nie zmieniono powierzchni zabudowy i nie przyłączono powierzchni werandy do powierzchni mieszkalnej lokalu. Roboty wykonano zgodnie z wiedzą budowlaną i obowiązującymi przepisami. Nie stwierdzono zagrożenia, a ich wykonanie znacznie poprawiło stan techniczny budynku. W trakcie kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2014 r. ustalono, iż budynek mieszkalny wielorodzinny położony przy ul. R. posiada dwie werandy od frontu od strony ul. R.. Jedna weranda od strony nieruchomości przy ul. R. w stanie daleko posuniętej destrukcji, a druga od strony nieruchomości przy ul. R. posiada nową elewację i pokrycie dachu. Aktualny stan tej werandy jest zgodny z opisem zawartym w protokole z dnia [...] lipca 2014 r. (Nr [...]). W trakcie kontroli dokonano porównania aktualnego stanu werandy ze stanem sprzed remontu, na podstawie dokumentacji archiwalnej okazanej przez inwestora w trakcie kontroli. Wymiary werandy w rzucie przed remontem to 4,85 m x 2,05 m, wejście po czterech schodkach. Aktualne wymiary po remoncie 5,28 m x 2,05, wejście po czterech schodkach. Aktualna wysokość werandy przy ścianie budynku to 3,85 m. Na projekcie archiwalnym brak określenia wysokości. Wg. wyjaśnienia właścicielki nieznacznie są zwiększone gabaryty werandy. Wynikło to z obłożenia ścian płytami styropianowymi i wykonania okładziny tynkarskiej cienkopowłokowej. W trakcie remontu zmieniono nieznacznie spadek dachu z dwuspadowego na jednospadowy - kierując wody opadowe od budynku na zewnątrz - zgodnie z warunkami technicznymi. Całość remontu wykonana poprawnie i zgodnie z wiedzą budowlaną. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. R. w W.. 3. W uzasadnieniu decyzji [...] WINB wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] została wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa, którą PINB umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. R. w W.. Decyzja o umorzeniu postępowania nie ma charakteru merytorycznego, a jedynie jest formalnym jego zakończeniem. W ocenie [...] WINB, organ pierwszej instancji wykazał, iż brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Wobec czego uzasadnione było umorzenie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że podczas remontu werandy dokonano odstępstw od w/w zgłoszenia, tj. wykonano spadek dachu z dwuspadowego na jednospadowy. Natomiast według dokumentacji archiwalnej weranda posiadała wymiary 4,85 m x 2,05 m. Aktualnie (po remoncie) - 5,28 m x 2,05 m. Co prawda przekroczono zakres robót budowlanych, lecz po przeprowadzeniu postępowania w tej części, nie stwierdzono naruszenie prawa, w tym przepisów techniczno budowlanych. Wszelkie prace zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Wobec powyższego, zdaniem [...] WINB, organ powiatowy zasadnie uznał, postępowanie za bezprzedmiotowe, gdyż brak było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że organ powiatowy podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach [...] lipca 2014 r. i [...] października 2014 r. ustalił, że wykonane roboty są zgodne z przepisami i sztuką budowlaną. Z kolei zmiana kąta nachylenia dachu, którą de facto przewidywało zgłoszenie (wskazanie na przekroju A-A kąta nachylenia dachu - 35 %), została wykonana w celu prawidłowego odprowadzenia wód opadowych. W związku z powyższym w sytuacji, kiedy organ powiatowy nie stwierdził konieczności nałożenia na inwestora określonych obowiązków, zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, zasadnym było wydanie decyzji umarzającej postępowanie. Ponadto ze stanu faktycznego sprawy nie wynika, aby należało doprowadzić przedmiotową inwestycję do stanu zgodnego z prawem, gdyż żaden przepis nie został naruszony. Zatem nie ma podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, który tyczy się m.in. robót budowlanych na podstawie skutecznie przyjętego zgłoszenia. Jak wynika z akt sprawy organ architektoniczno - budowlany nie zgłosił sprzeciwu do zgłoszenia z dnia [...] lutego 2010 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu [...] WINB wskazał, że nawet gdyby uznać, że na przedmiotowe roboty wymagane było pozwolenie na budowę, to właściwym trybem nadal pozostawałby przepis art. 51 Prawa budowlanego. Mając bowiem na uwadze tak opisane zgłoszenie oraz jego załącznik trudno jest uznać, że inwestor składając dokumentację zgłoszeniową działał w złej wierze, w celu obejścia przepisów Prawa budowlanego. W ocenie [...] WINB nie można przerzucać na inwestora negatywnych skutków zaniechania działania wynikłego po stronie właściwego organu architektoniczno - budowlanego przy rozpatrywaniu zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, mogących naruszać przepisy prawa. Ponadto ustosunkowując się do kwestii objęcia budynku ochroną konserwatorską organ na mocy art. 153 ppsa związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1560/13, w którym wskazano jedynie, aby organy nadzoru budowlanego zbadały zgodność wykonanych robót budowlanych ze skutecznym zgłoszeniem. WSA w Warszawie nie zarzucił organom nie wyjaśnienia kwestii związanej z ochroną konserwatorską. Odnosząc się do kwestii zgody współwłaścicieli budynku na wykonane roboty budowlane wskazał, że wszelkie naruszenia prawa własności należy dochodzić na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 5. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. O. i domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Podniosła, że przeprowadzone przez inwestora prace wymagały zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, że przeprowadzono jedynie remont werandy. Podniosła, że stara weranda została całkowicie zastąpiona nowym obiektem, a takie prace wymagają uzyskania przedmiotowego pozwolenia, nawet jeżeli nowa weranda nie jest większa od poprzedniej. Ponadto, w ocenie skarżącej, organ nie rozważył też kwestii tego, czy przebudowa dotyczyła budynku wpisanego do rejestru zabytków. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ppsa. Dlatego też, zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. 8. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. którą umorzono postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. R. w W.. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 9. Zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zaskarżona decyzja została wydana po wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1560/13, którym to wyrokiem Sąd uchylił zaskarżoną przez K. O., J. O. i B. O. decyzję [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, że organy obydwu instancji nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, a przez to nie rozpoznały sprawy w sposób zmierzający do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalając stan faktyczny, organy całkowicie pominęły różnice między konstrukcją pierwotną werandy i jej konstrukcją po zakończeniu robót budowlanych. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ustalić, jaki był stan obiektu budowlanego sprzed zgłoszenia, jaki jest jego stan obecnie i dokona oceny, czy zakres wykonanych robót odpowiada treści zgłoszenia. Wyrokiem tym organy były związane, jak również niniejszy skład orzekający. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy [...] WINB stwierdził, że przedmiotowy remont werandy został wykonany poprawnie i zgodnie z wiedzą budowlaną. Istotnie podczas remontu werandy dokonano odstępstw od dokonanego zgłoszenia, tj. wykonano spadek dachu z dwuspadowego na jednospadowy, według dokumentacji archiwalnej weranda posiadała wymiary 4,85 m x 2,05 m. Aktualnie (po remoncie) - 5,28 m x 2,05 m. Tym samym przekroczono zakres robót budowlanych, lecz po przeprowadzeniu postępowania w tej części, nie stwierdzono naruszenie prawa, w tym przepisów techniczno- budowlanych. Wszelkie prace zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, a zatem brak było podstaw do nakładania jakichkolwiek obowiązków. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Stwierdzić należy, że na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne, obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej , zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 105 § 1 kpa sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu tego przepisu, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji , gdy z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (tak: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 2005, s. 485). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawie niedopuszczalne. Oznacza to, że postepowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją. Słusznie zatem [...] WINB uznał, że skoro organ powiatowy nie stwierdził konieczności nałożenia na inwestora określonych obowiązków, zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, brak było podstaw do stosowania trybu z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a wobec bezprzedmiotowości postępowania, zasadnym było jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 kpa. 10. w tej sytuacji, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Organ zastosował się do wskazań WSA zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1560/13. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wyjaśnić należy, że Sąd mając na uwadze treść art. 106 § 3 ppsa, nie uwzględnił wniosku K. O. zawartego w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. o dokonanie oględzin przedmiotowej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.