VII SA/Wa 658/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, VIISA/Wa 658/07 UZASADNIENIE [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek J. S., odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-gospodarczo-użytkowego, usytuowanego na terenie działek nr [...] i [...] przy ul. Z. [...] w W., gmina P. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J. S. złożył wniosek o legalizację i pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku. Organ wyjaśnił, iż stwierdzono przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na użytkowanie oraz niespełnienie wymagań określonych w art. 57 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane oraz zauważył, że z dołączonej do wniosku kopii aktu notarialnego wynika, że w dniu [...] lutego 1995 r. działki nr [...] i [...] były niezabudowane. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie J. S., zarzucając, iż organ pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że budynek nie został wybudowany w 1994 r. i tym samym nie podlega przepisom Prawa budowlanego obowiązującym do dnia 31 grudnia 1994 r. W odwołaniu podniesiono, że został pominięty fakt, iż akt darowizny sporządzono na podstawie mapy geodezyjnej z dnia 12 maja 1994 r., zatwierdzonej w dniu 18 maja 1994 r., jak również pominięto zgłaszany przez inwestora dowód z zeznań świadka, który realizował budowę w 1994 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2007r. nr [...], wydaną na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ zauważył, że inwestor nie uzyskał wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę i zrealizował inwestycję w warunkach samowoli budowlanej, a złożony przez niego wniosek dotyczył jednocześnie legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, jak i udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie. Organ wyjaśnił, iż udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu jest zwieńczeniem procesu budowlanego, zatem nie jest ono możliwe przed przeprowadzeniem odpowiedniej procedury legalizacyjnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w oparciu o art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, w stosunku do samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania w ramach nadzoru budowlanego w celu ustalenia, czy roboty budowlane mogą zostać zalegalizowane, a dopiero ostatnim etapem procedury naprawczej jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu lub jego części. Organ wskazał, iż oględziny wykazały rozbieżności pomiędzy złożoną przez inwestora dokumentacją budowlaną, a stanem faktycznym oraz ocenił, że wymaga również wyjaśnienia kwestia daty wybudowania obiektu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. S., zarzucając bezczynność organu w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej oraz bezpodstawną odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, co uchybia art. 48, 51, 57 i 59 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, iż nie mógł spełnić wymogów określonych w art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego, ponieważ przedmiotowa sprawa nie dotyczy zakończenia budowy, lecz samowoli budowlanej – wyjaśnił, że z tego względu w podaniu z dnia 12 maja 2006 r. zwrócił się w pierwszej kolejności o legalizację samowoli budowlanej, a dopiero następnie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku, jednak organ odniósł się wyłącznie do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, pomijając żądanie skarżącego w pozostałym zakresie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję odmawiającą skarżącemu udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu w oparciu o art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Przepis ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy nie zostaną spełnione wymagania określone w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4, a więc jeżeli nie przeprowadzono obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a (tj. kontroli budowy przeprowadzanej przez właściwy organ, na wezwanie inwestora, w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę) lub gdy do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu inwestor nie dołączył wymaganej dokumentacji w postaci: - oryginału dziennika budowy, - oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, - oświadczenia kierownika budowy o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu, - oświadczenia o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania, - protokołów badań i sprawdzeń. Należy podzielić argumentację podniesioną w skardze, iż zgłoszone w dniu 12 maja 2006 r. żądanie nie ograniczało się do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, lecz przede wszystkim dotyczyło legalizacji przedmiotowego budynku. Zarówno bowiem z wniosku jak i ustaleń organu wynikało, że obiekt został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji, równolegle do postępowania zainicjowanego przez skarżącego, organ wszczął odrębne postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na wniosek innej osoby. W sytuacji, gdy skarżący złożył zarówno wniosek o legalizację obiektu budowlanego, a w skutku o udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie, to wniosek ten dotyczył prowadzonego już postępowania w tej samej sprawie, a zatem powinien zostać rozpoznany w ramach wcześniej wszczętego postępowania. Nie było zatem przesłanek do wyodrębnienia sprawy użytkowania, szczególnie na podstawie art. 57 ustawy Prawa budowlanego, po pierwsze dlatego, że przepis ten ma zastosowanie jako podstawa zakończenia prawidłowo prowadzonego cyklu inwestycyjnego w oparciu o pozwolenie na budowę, a po drugie dlatego, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły daty wybudowania przedmiotowego obiektu. Określenie daty wzniesienia budynku ma podstawowe znaczenie w sprawie jego legalizacji, bowiem w przypadku zakończenia budowy w 1994 r., co podnosi skarżący, w postępowaniu nie będzie mieć zastosowania przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, lecz w stosunku do takiego obiektu należy zastosować przepisy dotychczasowe, zgodnie z art. 103 ustawy Prawo budowlane, a więc przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Kontroli Sądu podlega zarówno prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, jak i wpływ ewentualnych uchybień w tym zakresie na treść zaskarżonej decyzji. Nieprawidłowe ustalenie podstawy faktycznej decyzji jest naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem decyzji. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści. Jeśli organ nie uznał za udowodnione faktów wynikających z przedstawionych przez stronę dokumentów, to powinien to dokładnie uzasadnić. Wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 7 k.p.a., ale także innych przepisów, normujących sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Takie naruszenie przepisów procedury ma wpływ na wynik sprawy, jeżeli błąd w ustaleniach faktycznych doprowadził do innego rozstrzygnięcia od tego, które powinno zapaść na podstawie prawidłowych ustaleń. Orzekające w niniejszej sprawie organy naruszyły zatem nie tylko ww. przepisy prawa materialnego, ale również przepisy postępowania administracyjnego, obligujące organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Ponadto, nie obejmując swoim postępowaniem całości żądania skarżącego, zawartego we wniosku z dnia 12 maja 2006 r., organy nie wyjaśniły jego rzeczywistej woli co do zakresu postępowania, o wszczęcie którego wnosił. Należy wskazać, iż w przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do treści żądania zawartego w podaniu, organ powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, czego w niniejszej sprawie organy nie uczyniły, nie przeprowadzając stosownego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. W przypadku wątpliwości co do treści pisma, organ powinien w trybie art. 9 k.p.a. wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, a nie arbitralnie kwalifikować wniosek jako pismo w innej sprawie. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a.