VII SA/Wa 659/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2009 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a. oraz art. 51 ust. 4 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U z 2006. Nr 156, poz. 1118 r., ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym zatwierdził J. C. projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wykonane przy budowie budynku mieszkalnego położonego przy ul. P. w O. Jednocześnie nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że budynek mieszkalny, położony przy ul. P. w O. został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] czerwca 1987 r., wydanej przez Urząd Miejski w O. Z ustaleń dokonanych przez pracowników Urzędu Rejonowego w O. wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany z istotnymi odstępstwami od warunków ww. pozwolenia na budowę tj. zmieniono formę architektoniczno-budowlaną budynku - wykonano budynek parterowy z wysokim dachem zamiast piętrowego ze stropodachem. W odniesieniu do powyższych odstępstw inwestor nie przedłożył stosownej dokumentacji zatwierdzonej przez właściwy organ. Zatem należy przyjąć, że powyższe zmiany nie zostały usankcjonowane decyzją administracyjną. W trakcie czynności kontrolnych, przeprowadzonych w dniu 18 kwietnia 2007 r., inwestor przedłożył projekt adaptacji strychu w ww. obiekcie budowlanym na cele mieszkalne, stanowiący załącznik do decyzji z dnia [...] maja1993 r. Organ wskazał, iż dysponowanie przez inwestora ww. decyzją odnosząca się jedynie do adaptacji strychu spornego budynku na cele mieszkalne, nie zmienia faktu, że wcześniej wykonane roboty budowlane zostały przeprowadzone niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] czerwca 1987 r. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją Nr [...] znak: [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi w wyznaczonym terminie sporządzenie i przedłożenie do organu I instancji projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie realizacji ww. obiektu budowlanego. J. C. w dniu [...] maja 2008 r., dostarczyła wymaganą dokumentację. Z tego względu organ orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Odwołanie od ww. decyzji złożył E. T. i L. D., wnioskując o jej uchylenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji zasadnie wszczął postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, stwierdzając, iż realizacja inwestycji na działce przy ul. P. w O. przebiega z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. J. C. przedłożyła wymagany projekt budowlany zamienny, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zatwierdził przedłożony projekt i nakazał uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie inwestycji. W ocenie organu odwoławczego decyzja ta jest przedwczesna. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ I instancji dokonał analizy/oceny przedłożonego projektu zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 504/07, stwierdził, że wykonanie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie oznacza automatycznego jego zatwierdzenia. Przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego powinien działać stosownie do dyspozycji art. 35 Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy organ I instancji powinien dokonać oceny przedłożonego projektu zgodnie z ww. przepisem. Dodał, że projekt budowlany zamienny znajdujący się w aktach sprawy zawiera wskazania, jakie czynności należy wykonać, by obiekt przystosować do użytkowania. Ponieważ organy administracji maja na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a tym samym właściwe zastosowanie przepisów prawa, w ocenie organu II instancji przedmiotowa sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Organ, powołując wyrok NSA z 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88 zauważył też, że w orzecznictwie sądów administracyjnym przyjmuje się, że wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Wydanie zatem w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, stanowi rażące naruszenie art. 15 k.p.a. W tym stanie rzeczy organ uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skargę do sądu administracyjnego złożyła J. C. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, jednakże z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Nie może stanowić takiej przesłanki konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.). Postępowanie przed organem odwoławczym obejmuje bowiem czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy. W toku postępowania organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji. Przepisy art. 136 i 138 § 2 k.p.a. określają zachowanie się organu II instancji w sytuacji, gdy w wyniku oceny materiału dowodowego wyłonią się jego braki w znacznej części. Kodeks przewiduje dwie formy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji może przeprowadzić je we własnym zakresie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Wybór metody należy do organu odwoławczego. W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy podjął taką formę wyjaśnienia w odniesieniu do okoliczności wydania decyzji mającej znaczenie w sprawie. Organ ten nie podjął jednak dalszej próby wyjaśniania sprawy, ale nawet nie sformułował w sposób jednoznaczny okoliczności, które miałby wyjaśnić organ I instancji. To, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zabrakło szerszego ustosunkowania się do zatwierdzanego projektu zamiennego było niewątpliwym uchybieniem procesowym, nie zwalniało ono jednak z dokonania takiej oceny organu II instancji. Inną zaś rzeczą byłoby, gdyby organ II instancji po zbadaniu tego projektu dostrzegł jego ewentualne wady niemożliwe do usunięcia na etapie II instancji i wykazał konieczność ponownego prowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. Takiego jednak wykazania w uzasadnieniu decyzji organu II instancji brak. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które wyznaczone zostały treścią art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten do tych tylko sytuacji wyraźnie zawęża możliwość wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.