VII SA/Wa 660/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej L. J. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 40 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) oraz w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), nakazał L. J., w celu uniknięcia dalszego pękania środkowej ściany działowej garażu dwuboksowego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...]w [...] wykonanie podparcia stalowych płatwi słupkami stalowymi umieszczonymi po obu stronach ściany na podkładkach z blachy 300x300x10 zakotwionych do posadzki betonowej. Nakazano wykonanie obowiązku w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że na działce przy ul. [...] w [...] znajduje się garaż murowany dwuboksowy. Na podstawie zeznań M. S. pouczonej o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań organ pierwszej instancji ustalił, że w latach 1988-1989 na ww. posesji, w głębi podwórka w granicy z działką sąsiednią znajdował się murowany garaż i komórka. Remont tej komórki i garażu został wykonany w latach 1991 albo 1992. Z wypisu z kartoteki budynków wynika, że budowa murowanych budynków o funkcji transportu i łączności oraz innej niemieszkalnej znajdujących się na działce przy ul. [...] w [...] została zakończona w 1975 r. Nie przedłożono dokumentów dot. legalności wykonania przedmiotowego obiektu budowlanego. W wykonaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] L. J., przedłożyła powykonawczą inwentaryzację geodezyjną oraz inwentaryzację budowlaną przedmiotowego budynku wraz z opinią o stanie technicznym. Następnie, organ pierwszej instancji, wobec wyjaśnienia złożonego przez Burmistrza Miasta [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. o braku dokumentów potwierdzających, że w latach siedemdziesiątych obowiązywał na obszarze miasta [...] plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie obecnie obowiązującej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego polanu zagospodarowania przestrzennego dla części [...]", ustalił, że na terenie działki przy ul. [...] w [...] dopuszczona jest m. in. zabudowa mieszkaniowa oraz dopuszcza się realizację dodatkowego wolnostojącego budynku o funkcji gospodarczej lub garażowej. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, gdyż przedmiotowy obiekt budowlany nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Tym samym, zaszła konieczność wydania na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami zgodnie z zaleceniem zawartym w orzeczeniu technicznym stanowiącym część inwentaryzacji budowlanej przygotowanym przez A. G. (upr. bud. [...]). Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołań J. S.,E. i L. N., K. G., A. L. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Nie ustalono daty budowy spornego garażu. Przedwcześnie organ powiatowy dał wiarę zeznaniom M. S. przyjmując, iż w latach 1988-1989 na w/w nieruchomości znajdował się murowany garaż i komórka. Remont tej komórki miał być przeprowadzony w 1991-1992 r.. Stoi to w oczywistej sprzeczności z zeznaniami J. S. - właścicielki wiaty, która do protokołu z oględzin oświadczyła, iż "w drugiej połowie 1996 roku był budowany garaż". Jednocześnie wskazuje się, że w odwołaniu od decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 1998r. M. i W. S. - poprzedni właściciele spornego obiektu oświadczyli, że “budynek garażowy dwuboksowy znajduje się w miejscu starych komórek na węgiel. Część z tych komórek została rozebrana, część wyremontowana i urządzono w nim garaż oraz pomieszczenie na opał. Wyżej wymienione prace zostały przeprowadzone na przełomie 1995-1996 roku." Ponadto, wniosek współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości z dnia 20 października 1998r. inicjujący postępowanie administracyjne zawierał zgłoszenie "samowoli budowlanej w postaci dwóch garaży pobudowanych latem 1997r. powstałych w miejscu jednej rozpadającej się komórki". Organ drugiej instancji wskazał, kwestią zasadniczą winno być wyjaśnienie, czy miała miejsce budowa garażu dwuboksowego, czy jedynie remont istniejących budynków. Ponadto należy również jednoznacznie i bezsprzecznie ustalić datę wykonania spornych prac. Ustalenie tejże daty jest niezbędne do dokonania prawidłowej kwalifikacji prawnej w oparciu o właściwy stan prawny obowiązujący w tej dacie poparty wymaganymi dokumentami. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na brak wyjaśnienia ww. kwestii nałożenie na L. J. obowiązków na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. było co najmniej przedwczesne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła L. J. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że organ odwoławczy niezasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji, która to decyzja zawierała prawidłowe ustalenia co do daty budowy garażu. W opinii skarżącej nie było potrzeby kierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż w aktach sprawy są kluczowe urzędowe dokumenty jednoznacznie stwierdzające datę zakończenia budowy przedmiotowego obiektu. Są to kolejno: wypis z kartoteki budynków, z którego wynika, że budowa murowanych budynków o funkcji transportu i łączności (garaż murowany) oraz innej niemieszkalnej (komórka murowana) znajdujących się na działce przy ul. [...] w [...] została zakończona w 1975 r., (garaż i komórka murowana znajdują się w jednej bryle, w postępowaniu administracyjnym zostały nazwane garażem dwu boksowym). W aktach sprawy znajduje się także dokument wydany przez Urząd Miasta [...] zaświadczający, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek garażowo- gospodarczy, którego budowa została ukończona przed 1975 r. Ponadto w opinii skarżącej sąsiedzi odwołujący się od decyzji pierwszoinstancyjnej, nie przedstawili żadnego dowodu na poparcie swoich tez co do późniejszej daty budowy garażu, a ponadto podawali 4 różne daty, jego powstania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej odwołanie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji uznając, że zapadła ona z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Przepis art.138 § 2 k.p.a. daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Chodzi tu o sytuację, gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (w takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne), postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe ( organ odwoławczy musiałby przeprowadzić całe lub w znacznej części postępowanie wyjaśniające). Należy podkreślić, że nie wszystkie nawet rażące przypadki naruszenia przepisów prawa procesowego będą podstawą do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego albo w znacznej części albo w całości. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub nawet kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art.136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (porównaj orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z dnia 28 września 2001r. V SA 239/01, LEX nr 50105; z dnia 27października 1999r. I SA 2127/98, LEX nr 48721; z dnia 13maja1999r. IV SA 723/97, LEX nr 47269). Na marginesie wskazać należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) zawsze powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. ). Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie maił podstaw do tego, żeby uchylić decyzje organu pierwszej instancji . Organ odwoławczy, zobowiązany był dokonać samodzielnie analizy zebranego, obszernego materiału dowodowego, ewentualnie przeprowadzić postępowanie dowodowe, uzupełniające w trybie art. 136 k.p.a.. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego, organ II instancji miał obowiązek rozpoznania sprawy, oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, byłoby zasadne tylko wówczas, kiedy ustalenie daty wybudowania obiektu wiązałoby się z koniecznością zastosowaniem innej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niż przyjął ją organ pierwszej instancji . Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie miał na uwadze powyższe wskazania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym