VII SA/Wa 662/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska ( spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r. sprawy ze skargi E G i J G na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E G i J G kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej "k.p.a."- utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. w [...], pozwolenia na budowę czterech domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z: siecią kanalizacji deszczowej z przyłączami, siecią oświetleniową i zjazdem z drogi publicznej na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał, iż inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast mając na uwadze zarzut E i J G, współwłaścicieli działki nr ew. [...], że część spornej inwestycji (sieć wodociągową) zaprojektowana na ww. działce skarżących pomimo braku ich zgody, organ wyjaśnił, iż inwestycja została podzielona na dwa etapy. Projekt I etapu zatwierdzony kontrolowaną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. obejmował jedynie cztery domy jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej z infrastrukturą towarzyszącą: siecią kanalizacji deszczowej z przyłączami, siecią oświetleniową oraz zjazdem z drogi publicznej na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Na projekcie zagospodarowania terenu oznaczono pozostałe cztery domy jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą towarzyszącą (w tym siecią uzbrojenia terenu oraz miejscami postojowymi na działce [...]), jako etap II inwestycji. Dlatego zarzut skarżących w tym zakresie organ uznał za nieuzasadniony. Organ stwierdził też, iż działki o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...], na których zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] rejon ulicy [...] w [...], (uchwała Nr [...] Rady Miasta [...]z dnia [...] lutego 2009 r. - Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r., Nr 48, poz. 959). Inwestor nie był zatem zobowiązany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym organ nie stwierdził rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, wyjaśniając jednocześnie, że wniosek z dnia [...] września 2011 r. obejmował pozwolenie na budowę czterech budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej jednorodzinnej wraz z infrastrukturą techniczną i układem drogowym, stanowiących 1 etap inwestycji pn. "Osiedle [...]" na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Również złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele-budowlane dotyczyło wyłącznie ww. działek. Decyzja z dnia [...]listopada 2011 r., zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę I etapu inwestycji. Organ wskazał, że inwestycję przewidziano na działkach oznaczonych w miejscowym planie symbolem [...] ([...],[...],[...],[...],[...],[...]). Stosownie do § 3 ww. planu miejscowego teren ten przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową M22 (ekstensywną - domy mieszkalne do 4 mieszkań) i usługową U33 (usługi komercyjne i publiczne; dopuszczono m.in.: parkingi i garaże dla samochodów osobowych, małe hurtownie do 2000 m 2). Wobec powyższego, przedsięwzięcie to nie uchybiło w stopniu rażącym powyższym wymogom ani też pozostałym ustaleniom ww. planu miejscowego Jednocześnie, odnosząc się do ustaleń Wojewody [...] , który samodzielnie wyliczył wskaźnik intensywności zabudowy, kwestionując wyliczenia projektanta, wskazał, że organy architektoniczno-budowlane nie mają podstaw prawnych do podważania wyliczeń zawartych w projekcie budowlanym i podkreślił, że projekt został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane, które złożyły oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Dokonana przez organ analiza dokumentacji projektowej w kontekście § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, ze zm.), wykazała, że budynek nr [...] zaprojektowano w 4 m od granicy z działką budowlaną nr ew. [...], oraz 9,40 m od granicy działki nr ew. [...] , budynek nr [...] 9,40 m od granicy z działką budowlaną nr ew. [...], budynek 2 ok. 8 m od granicy z działką nr ew. [...], zaś budynek nr [...] ok. 7,40 m od granicy działki nr ew. [...]. Mając na uwadze § 12 ust. 3 pkt 4 oraz § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia organ stwierdził, iż garaż nr [...] zaprojektowano ok. 7 m od granicy z działką nr ew. [...] garaż nr [...] ok. 7,5 m od granicy z działką nr ew. [...] ; garaż nr [...] o szerokości i długości 5,4 m w odległości 1,5 m od granicy z działką nr ew. [...] i 1,8 m od działki nr ew. [...]. Na dachu garażu zaplanowano taras połączony z budynkiem mieszkalnym. Organ nie podzielił stanowiska pp. C, E S i U K, iż wysokość garażu nr [...] wynosi 3,95 m. Podał, że wysokość ta mierzona zgodnie z § 6 cyt. rozporządzenia wynosi ok. 3 m, a jej precyzyjne wskazanie nie jest możliwe, bo wysokości nie zwymiarowano w projekcie budowlanym. Biorąc pod uwagę wysokość stropu nad 1 kondygnacją budynku mieszkalnego nr [...] (trwale połączony z garażem nr [...]), która wynosi 2,76 m oraz różnicę w poziomie terenu przy wejściu do budynku nr [...] oraz do garażu nr [...]; organ uznał, iż wysokość garażu nr [...] to ok. 3,05 m. Dodał, że do wysokości garażu nie wlicza się balustrady na dachu. Interpretacja wysokości budynku podana w odwołaniu jest zaś sprzeczna z § 6 ww. rozporządzenia. Tym samym decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia. W ocenie organu doszło co najwyżej do uchybienia, które nie wypełnia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustosunkowując się do zarzutu, że miejsca postojowe na działce nr ew. [...] zaprojektowano niezgodnie z § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia organ wyjaśnił, że miejsca te przewidziano do realizacji w II etapie, nieobjętym decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Ponadto organ stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyli E i J G, zarzucając naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji, podczas gdy akceptuje ona projekt budowlany, w którym uwzględniono wskaźnik intensywności zabudowy niezgodny z § 2 pkt 2 cyt. planu co powinno skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego; 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji, mimo że zatwierdziła ona niezgodne ze ww. przepisem usytuowanie miejsc parkingowych na działce [...]; 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji, mimo że zatwierdziła ona projekt budowlany, uniemożliwiający skarżącym - właścicielom sąsiednich działek i współwłaścicielom działek nr [...] i [...], zgodną z przepisami prawa budowlanego lokalizację uzbrojenia terenu w należącej do nich nieruchomości. Skarżący podnieśli, iż zgodnie z definicją wskazaną w miejscowym planie, intensywność zabudowy powinna być ustalona osobno dla powierzchni każdej z działek objętych projektem, a nie dla sumy powierzchni działek inwestycyjnych, z uwzględnieniem działki nr [...], której inwestor jest jedynie współwłaścicielem. Zdaniem skarżących organ nieprawidłowo uwzględnił w wysokości wskaźnika intensywności zabudowy powierzchnię działki nr [...], która w ogóle nie powinna być uwzględniana, ponieważ projekt zagospodarowania tej działki nie jest kompletny i obejmuje jedynie jej fragment, nie wskazując planowanego sposobu zagospodarowania na trzecim etapie inwestycji. Dodatkowo, na co wskazywali skarżący w pismach do organu, powierzchnia fragmentu działki nr [...] wynosi 169 m 2 a nie jak podano w projekcie - 183 m 2. Ponadto zdaniem skarżących, projekt zagospodarowania części działki nr [...], rażąco narusza przepisy Prawa budowlanego, które wymagają zachowania min 6 m od granicy sąsiedniej nieruchomości w przypadku realizacji więcej niż 4 miejsc parkingowych. W projekcie odległość ta wynosi od 0 do 3 m. Działka nr [...] ma status działki budowlanej, tym samym wymogi powinny mleć zastosowanie w tym przypadku. Skarżący dodali, iż zaprojektowane miejsca postojowe nie zachowują wymaganych 5 m długości każde, bo mają po 4,5 m długości. Ponadto, usytuowanie kolejnych budynków mieszkalnych (nr [...] i [...]) uniemożliwi im korzystanie ze służebności przechodu i przejazdu pasem o szerokości 8 m. Zdaniem skarżących nie można zgodzić się na utrwalenie zaskarżoną decyzją stanu prawnego, jaki wprowadza projekt, uniemożliwia bowiem właścicielom sąsiednich działek i współwłaścicielom działek nr [...] i [...], zgodną z przepisami prawa budowlanego lokalizację uzbrojenia terenu. Skarżący podnieśli, iż sieć wodociągową zaprojektowano na działce nr [...], której inwestor jest współwłaścicielem, bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Inwestor nie wykazał zatem prawa do dysponowania ww. nieruchomością, a fakt zatwierdzenia projektu budowlanego mimo tak oczywistego braku w przedłożonej dokumentacji rażąco narusza prawo. Skarżący dodali też, iż projekt sieci kanalizacji sanitarnej jest niekompletny, bo nie zawiera usytuowanego na działkach nr [...] oraz nr [...]odcinka tej sieci, obejmującego podłączenie do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Podnieśli, iż sposób przeprowadzenia tej sieci kanalizacji sanitarnej był przedmiotem postępowania przed Sądem Rejonowym [...] w [...] , sygn. akt [...] i został przed Sądem uzgodniony, a inwestor przedłożył projekt, uzgodniony w Spółce [...] W ocenie skarżących także projekt zagospodarowania dla działki nr [...] powinien zawierać rozwiązania obejmujące wszystkie sieci uzbrojenia terenu dla obsługi działek budowlanych, dla których działka [...] stanowi dojazd i dojście do drogi publicznej. W innym wypadku, istnieje ryzyko, że działka skarżących zostanie pozbawiona dostępu do miejskich sieci, w tym do sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Podnieść należy, iż podstawę orzekania dla sądu administracyjnego stanowi art. 133 § 1 in principio powołanej ustawy, zgodnie z którym sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Oznacza to, iż co do zasady podstawą orzekania sądu jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Z przepisu tego wynika zatem zakaz wyjścia przez Sąd poza materiał znajdujący się w aktach, gdyż mogłoby to skutkować naruszeniem tego przepisu, przyjmując jakiś fakt nie znajdujący żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Tym samym dokonanie przez sąd oceny całości zgromadzonego w sprawie przez organy materiału dowodowego jest możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy zawierającymi cały zebrany materiał dowodowy. Podkreślić przy tym trzeba, że gromadząc pełny materiał dowodowy, opierając się na kopiach dokumentów urzędowych, organ powinien mieć na względzie treść art. 76a k.p.a. Nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może bowiem korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu oraz, że tylko kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2174/11, LEX nr 1340206). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w świetle powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę czterech domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z: siecią kanalizacji deszczowej z przyłączami, siecią oświetleniową i zjazdem z drogi publicznej na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...], przy ul. [...] w [...]. Tymczasem w aktach administracyjnych przesłanych do Sądu brak ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o pozwoleniu na budowę. Ponadto, projekt budowlany został przedstawiony w kserokopii niepotwierdzonej za zgodność z oryginałem. Na kilku stronach projektu widnieje co prawda pieczątka "za zgodność z oryginałem" opatrzona podpisem, niemniej stanowi również kserokopię. Organ przedstawił zatem Sądowi niekompletne akta administracyjne, co wskazuje że dokonywał oceny oraz rozstrzygał sprawę nie mając całości akt administracyjnych. Tym samym organ naruszył przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, skoro nadesłane akta administracyjne nie zawierają podstawowej dokumentacji, na którą powołał się organ w swojej decyzji. Nie mając kompletnych akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, w tym wymienionej decyzji o pozwoleniu na budowę i poświadczonego za zgodność z oryginałem projektu budowlanego, Sąd nie mógł w sposób wszechstronny rozpatrzyć przedmiotowej sprawy i dokonać merytorycznej kontroli wydanych w sprawie decyzji. Sąd nie mógł przede wszystkim zbadać zakresu i kompletności zatwierdzonego badaną decyzją projektu zagospodarowania terenu, a w konsekwencji również prawidłowości udzielonego w postepowaniu zwyczajnym pozwolenia budowlanego, pod katem przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 kpa. W związku z powyższym organ odwoławczy winien skompletować materiał dowodowy, niezbędny do wydania rozstrzygnięcia, a następnie poddać go szczegółowej analizie i ocenie, zaś dokonane ustalenia i rozważania zawrzeć w uzasadnieniu decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przede wszystkim zbadać, pod kątem wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w oparciu o kompletny materiał dowodowy, czy kontrolowaną decyzją z dnia z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydent Miasta [...] - w świetle art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego - zatwierdził projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Organ będzie miał przy tym na uwadze, że w przypadku etapowania inwestycji, decyzja dotycząca pozwolenia na budowę każdego kolejnego etapu obejmuje jedynie projekt architektoniczno - budowlany obiektu (zespołu obiektów) objętego wnioskiem. Integralną częścią takiego pozwolenia budowlanego jest w takim przypadku ostateczna decyzja dotycząca pozwolenia na budowę I etapu, w części zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, a więc wspólna również dla pozostałych etapów inwestycji. Ponadto, skoro ustawodawca wprowadził zasadę, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a jego etapowanie stanowi wyjątek od tej zasady, to organ oceni – w świetle przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa – czy na etapie zatwierdzania projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego inwestor winien do wniosku dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane również dla całej planowanej inwestycji. Wobec uniemożliwienia z podanych wyżej przyczyn dokonania oceny zaskarżonej decyzji, wszystkie oceny zawarte w jej uzasadnieniu uznać należy za przedwczesne. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt I i II wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)