VII SA/Wa 662/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym w niniejszej spawie postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ II instancji"), po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący", "stowarzyszenie") na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067; dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "Konserwator Zabytków", "organ I instancji") z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] (organ II instancji omyłkowo podał w swoim rozstrzygnięciu datę [...] lutego 2016 r. i znak [...] w odniesieniu do postanowienia Konserwatora Zabytków) o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania o wydanie decyzji z art. 49 ust. 3 i ust. 4 u.o.z. w stosunku do dworu w [...] oraz odmowie zawieszenia tego postępowania w celu wykonania robót zastępczych. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 14 czerwca 2016 r. skarżący zwrócił do organu I instancji o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji w oparciu o art. 49 ust. 3 i ust. 4 u.o.z. w stosunku do renesansowego dworu położonego w [...] i o dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Ponadto skarżący zażądał, by Konserwator Zabytków - po wszczęciu ww. postępowania - zawiesił je z urzędu do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego polegającego na wykonaniu zastępczym, gdyż dopiero wtedy będą znane koszty wykonania zastępczego. Uzasadniając wniosek, stowarzyszenie wskazało, że w grudniu 2015 r. minął termin wykonania obowiązku polegającego na wykonaniu robót przy dachu przedmiotowego dworu, który to obowiązek wynikał z decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. Według skarżącego, skoro właściciel nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, to konieczne jest skierowanie sprawy do egzekucji polegającej na wykonaniu zastępczym. Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], Konserwator Zabytków w oparciu o art. 61a w związku z art. 31 § 2 k.p.a. odmówił wszczęcia z urzędu postępowania o wydanie decyzji z art. 49 ust. 3 i ust. 4 u.o.z. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że skarżący nie wykazał interesu społecznego do podjęcia czynności, powołując się jedynie na pisma z ubiegłych lat dotyczące innych wniosków, dlatego Konserwator Zabytków sam ocenił, czy taki interes istnieje. W tym kontekście wyjaśnił, iż 4 kwietnia 2016 r. wszczął wobec nowego właściciela postępowanie w sprawie stanu zachowania i sposobu użytkowania dworu w [...], a [...] lipca 2016 r. wydał decyzję nr [...], na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 u.o.z., nakazującą nowemu właścicielowi wykonanie określonych prac. Skoro zatem postępowanie zostało wszczęte i zakończone wydaniem decyzji, to zdaniem organu I instancji brak jest interesu społecznego i podstaw prawnych do ponownego jego wszczynania w takiej samej sprawie. Również wniosek stowarzyszenia o zawieszenie postępowania Konserwator Zabytków uznał za nieuzasadniony, gdyż postępowanie zostało zakończone wydaniem ww. decyzji nr [...]. Powyższe postanowienie stowarzyszenie zaskarżyło zażaleniem, podnosząc, że nie jest zrozumiała odmowa wszczęcia żądanego postępowania z uwagi na wydanie w dniu [...] lipca 2016 r. decyzji nr [...]. Decyzja nakazująca wykonanie określonych prac względem przedmiotowego zabytku zapadła już w 2013 r., a wobec niewykonania określonego w niej obowiązku, następnym krokiem powinno być wszczęcie postępowania egzekucyjnego polegającego na wykonaniu zastępczym i wydanie decyzji określającej wysokość wierzytelności Skarbu Państwa. W skierowanym do Ministra piśmie z 22 maja 2017 r. skarżący podniósł też, że organ I instancji nie poinformował go o wydaniu decyzji dotyczącej dworu, mimo iż interesuje się tym zabytkiem. W kolejnym piśmie z 29 maja 2017 r. stowarzyszenie podkreśliło, iż będzie domagać się przeprowadzenia egzekucji administracyjnej polegającej na wykonaniu zastępczym. Skarżący nie miał jednak pewności, czy jako organizacja społeczna może występować do właściwego organu o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, ponieważ ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera przepisu analogicznego do art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie egzekucyjne wszczyna się bowiem na wniosek wierzyciela, którym w tym wypadku jest Konserwator Zabytków, na podstawie tytułu wykonawczego. Jednakże, według stowarzyszenia, wszczęcie żądanego przez nie postępowania leży w interesie społecznym, bo przerwałoby okres bezczynności Konserwatora Zabytków w sprawie przedmiotowego dworu. Zmusiłoby organ I instancji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie egzekucji, gdyż nie można wydać decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 3 u.o.z., bez wcześniejszego przeprowadzenia tej egzekucji. Minister powołanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, jednak z innych przyczyn niż te, które podał Konserwator Zabytków. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji, powołując się na art. 49 ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 49 ust. 1 u.o.z. oraz treść wniosku stowarzyszenia, podniósł, że skarżący nie żądał wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej wykonanie przy dworze prac konserwatorskich lub robót budowlanych. Tym samym nie sposób uznać, jak uczynił to organ I instancji, że stowarzyszenie żądało wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, co postępowanie zakończone decyzją Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2016 r. nr [...]. Ponadto Minister nie zgodził się ze skarżącym, według którego wszczęcie "z urzędu postępowania o wydanie decyzji z art. 49 ust. 3 i ust. 4" u.o.z. jest niezbędne z uwagi na konieczność ochrony interesu społecznego. W tym zakresie organ II instancji wyjaśnił, iż przepisy art. 49 ust. 3 i ust. 4 u.o.z. mogą być zastosowane dopiero po zakończeniu postępowania egzekucyjnego i po zastępczym wykonaniu obowiązku. O zastosowaniu wykonania zastępczego, będącego środkiem egzekucyjnym, organ właściwy może orzec dopiero po wszczęciu egzekucji, w postanowieniu, na które zobowiązanemu przysługuje zażalenie. Rozstrzygnięć w tym zakresie nie można "przenosić" do innego postępowania, którego wszczęcie powinno nastąpić po zakończeniu egzekucji administracyjnej. Działanie polegające na wszczęciu postępowania, którego z oczywistych powodów nie będzie można zakończyć, nie leży w interesie społecznym. W kwestii żądania zawieszenia "postępowania o wydanie decyzji z art. 49 ust. 3 i ust. 4" u.o.z. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, Minister stwierdził, że nie zachodzi żadna z przyczyn wymienionych w art. 97 § 1 pkt 1 – 5 k.p.a. (u.o.z. nie zawiera stosownego przepisu w tym zakresie). Podkreślił też - odnosząc się do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - że zarówno postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej wierzytelność Skarbu Państwa z tytułu wykonania zastępczego, jak i postępowanie mające na celu egzekucję obowiązku określonego w decyzji nakazującej wykonanie przy zabytku rejestrowym prac konserwatorskich lub robót budowlanych, prowadzi ten sam organ, tj. wojewódzki konserwator zabytków. Organ ten w zakresie obowiązków wynikających z rozstrzygnięć wydanych na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. jest nie tylko wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.; dalej: "u.p.e.a."), ale także organem egzekucyjnym, zgodnie z art. 20 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Jako wierzyciel, organ ochrony zabytków I instancji winien zatem przesłać zobowiązanemu upomnienie, a następnie wystawić i doręczyć tytuł egzekucyjny, natomiast jako organ egzekucyjny - przeprowadzić egzekucję, stosując środki egzekucyjne. Postanowienie Ministra z [...] grudnia 2017 r. stało się przedmiotem skargi stowarzyszenia do tut. Sądu. W lakonicznej skardze podniesiono, że – według wiedzy skarżącego – pod koniec 2013 r. Konserwator Zabytków wydał decyzję w oparciu o art. 49 ust. 1 u.o.z. nakazającą przeprowadzenie robót przy dachu zabytkowego dworu, które nie zostały dotychczas wykonane. Zatem logiczną konsekwencją braku działania właściciela powinno być przeprowadzenie egzekucji polegającej na wykonaniu zastępczym (zgodnie z przepisami u.p.e.a.) oraz wydanie decyzji na podstawie art. 49 ust. 3 u.o.z. Skarżący dodał, iż podjęcie tych działań leży w interesie społecznym, ponieważ ochrona zabytków stanowi ważny interes społeczny o randze konstytucyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowane przez tut. Sąd postanowienie zostało wydane w związku z wnioskiem skarżącego o wszczęcie "z urzędu postępowania o wydanie decyzji z art. 49 ust. 3 i ust. 4" u.o.z., które to żądanie stowarzyszenie motywowało koniecznością ochrony interesu społecznego. Zgodnie z art. 49 ust. 3 u.o.z. w przypadku wykonania zastępczego prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję określającą wysokość wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu wykonania zastępczego tych prac lub robót, ich zakres oraz termin wymagalności tej wierzytelności. Natomiast w myśl art. 49 ust. 4 u.o.z. wierzytelność Skarbu Państwa z tytułu wykonania zastępczego prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na tej nieruchomości, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie decyzji, o której mowa w ust. 3. Jeżeli nieruchomość nie posiada księgi wieczystej, zabezpieczenie może być dokonane przez złożenie wniosku i decyzji do zbioru dokumentów. Decyzje wydane na podstawie wyż. cyt. przepisów dotyczącą wierzytelności Skarbu Państwa (określenia jej wysokości – art. 49 ust. 3 u.o.z. i zabezpieczenia jej hipoteką przymusową na zabytku – art. 49 ust. 4 u.o.z.) jako konsekwencji wykonania zastępczego prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym. Z wykonaniem zastępczym mamy do czynienia wówczas gdy podmiot będący adresatem decyzji nakazowej, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z., nie przystąpił do nakazanych prac lub robót albo nie skończył ich w wyznaczonym w tym nakazie terminie. Do wykonania zastępczego mają zastosowanie przepisy działu III rozdziału 3 u.p.e.a. (art. 127-135). Dopiero po wykonaniu zastępczym, a więc po przeprowadzeniu postępowania egzekucyjnego, będzie mogło dojść do wydania decyzji w kwestii wierzytelności Skarbu Państwa, tj. na podstawie art. 49 ust. 3 i ust. 4 u.o.z. Skoro skarżący jako podstawę prawną wniosku o wszczęcie postępowania konsekwentnie powielał ww. przepisy (tj. art. 49 ust. 3 i ust. 4 u.o.z.), to po pierwsze trafnie Minister dostrzegł (czym skorygował błąd organu I instancji), że żądanie to nie jest tożsame z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku. To ostatnie rozstrzygnięcie jest objęte dyspozycją przepisu art. 49 ust. 1 u.o.z., w myśl którego wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. W oparciu o ten przepis została wydana decyzja z [...] lipca 2016 r. nr [...] wobec nowego właściciela przedmiotowego zabytku, nakazująca mu przeprowadzenie w zabytkowym dworze robót budowlanych obejmujących remont więźby dachowej i wykonanie nowego pokrycia dachowego oraz remont murów konstrukcyjnych – w terminie do 31 grudnia 2017 r. Po wtóre, decyzje: określająca i zabezpieczająca wierzytelność Skarbu Państwa, mające za podstawę odpowiednio art. 49 ust. 3 i art. 49 ust. 4 u.o.z., mogą być wydane dopiero po zastępczym wykonaniu obowiązków w trybie egzekucji administracyjnym, stosownie do art. 2 § 1 pkt 10 w zw. z art. 3 § 1 u.p.e.a. A do etapu egzekucji nie doszło dotychczas w niniejszej sprawie. Prawidłowo też Minister rozważał przesłanki z art. 97 § 1 k.p.a. w kontekście żądania skarżącego zawieszenia postępowania "o wydanie decyzji z art. 49 ust. 3 i ust. 4" u.o.z. do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego polegającego na wykonaniu zastępczym. Przepisy u.o.z. nie przewidują bowiem instytucji zawieszenia postępowania. Według art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105); 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony; 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych; 3a) w razie wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego, gdy postępowanie toczyło się z udziałem zarządcy sukcesyjnego, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105); 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 5) na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, w przypadku gdy stroną postępowania jest podmiot w restrukturyzacji, o którym mowa w art. 2 pkt 44 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1937 i 2491 oraz z 2018 r. poz. 685, 723 i 1637). Na gruncie niniejszej sprawy nie można mówić o zaistnieniu którejkolwiek z tych przesłanek. W świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przewidującego wystąpienie tzw. zagadnienia wstępnego (jest to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji), Minister słusznie zwrócił uwagę na podwójną rolę Konserwatora Zabytków. Jest on z jednej strony wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 19 u.p.e.a. względem obowiązków wynikających z decyzji wydanych w oparciu o art. 49 ust. 1 u.o.z., a z drugiej strony jest organem egzekucyjnym, o którym mowa w art. 20 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Nie jest zatem możliwe, jak chciałby tego skarżący, najpierw wszczęcie postępowania w przedmiocie wierzytelności Skarbu Państwa (zmierzającego do wydania decyzji, o których mowa w art. 49 ust. 3 i art. 49 ust. 4 u.o.z.), a następnie zawieszenie tego postępowania w celu przeprowadzenia w trybie egzekucji administracyjnej wykonania zastępczego prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym. Zrealizowanie wykonania zastępczego jest bowiem elementem niezbędnym – warunkiem sine qua non wszczęcia postępowania do ustalenia i zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa. Nie ma możliwości "przeskoczenia" tego etapu czy zamiany kolejności tych procedur, czego w istocie domaga się skarżący. Dlatego zasadnie Minister zaaprobował postanowienie Konserwatora Zabytków wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. (w myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania), korygując jego motywy. Wprawdzie Sąd zauważa, iż skarżący inicjując wnioskiem z 14 czerwca 2016 r. postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem, kierował się stanem zabytku, który bezsprzecznie wymaga przeprowadzenia stosownych robót budowlanych, jednakże – mimo zasługujących na aprobatę tych intencji stowarzyszenia – jego wniosek w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.