VII SA/Wa 665/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B. K. i J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2017r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu wniosku B. i J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017 r. [...], odmawiającą uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r. [...], uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. [...] (stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę namiotu magazynowego na działce nr ew. [...]w [...] przy ulicy [...]) i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2007 r. Organ wskazał, że podaniem z [...] maja 2017 r., uzupełnionym [...]sierpnia 2017 r. pp. K. wnieśli m. in. o uchylenie - na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. - ww. decyzji z [...] października 2007 r. Dalej wyjaśnił, że w myśl art. 161 § 1 k.p.a. minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Jest to zatem odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych, wobec czego ma obowiązek ustalić, że istotnie zachodziła sytuacja (stan zagrożenia) w nim określona. Przesłanki z art. 161 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Podstawę zastosowania tego przepisu stanowią skutki faktyczne decyzji istotne dla stanów opisanych w tym przepisie (zob. wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/W a 1352/14) Organ zwrócił uwagę, że zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonania (por. wyrok NSA z 16 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 889/05; wyrok SN z 10 stycznia 1997 r., sygn. akt III RN 52/96). Stosując art. 161 § 1 k.p.a. organ ma obowiązek bezspornego wykazania, że wystąpił stan zagrożenia jednej z wymienionych w tym przepisie wartości i tego stanu nie można usunąć w inny sposób (por. wyrok NSA z 10 maja 1984 r., sygn. akt 1989/84). Wnioskujący o zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 161 § 1 k.p.a. winien- wykazać, że zagrożenie chronionych dóbr istnieje realnie i musi być obiektywni udowodnione. Nie jest wystarczające stwierdzenie uszczerbku w dobrach) chronionych ani negatywnych skutków decyzji, lecz realne i sprawdzalne zagrożeni tych dóbr (zob. wyrok NSA września 2002 r., sygn. akt I SA 506/01). Zdaniem GINB, nie ma dowodów na istnienie w tej sprawie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego, bądź zagrożenia wystąpieniem powyższych szkód dla gospodarki narodowej, które miałyby wynikać z ostatecznej decyzji z [...] października 2007 r. Wnioskodawcy nie udowodnili, że decyzja ta zagraża dobrom chronionym. Ponadto, decyzja odmawiająca stwierdzenia, nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie wywołuje stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo poważnych szkód dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Skargę na powyższą decyzję złożyli B. i J. K. i wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: 1. art. 8, 9, 10 § 1, 81 k.p.a., polegających na: niewywiązaniu się z obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, głównie zaniechaniu wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, a przez to naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa; 2. art. 7, 75, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, zaniechanie ustalenia istotnych przyczyn rozstrzygnięcia, pozyskiwania zaufania obywateli, dążenia do prawdy obiektywnej, oraz swobodnej oceny dowodów w tym uniemożliwienia złożenia skarżącemu wniosków dowodowych, skutkujące niewyjaśnieniem stanu faktycznego, w szczególności poprzez zaniechanie przesłuchania strony w celu ustalenia rzeczywistych podstaw sformułowanego przez nią wniosku 3. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji, bez wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia oraz nie umotywowanie decyzji, a tym samym naruszenie zasady przekonywania 4. pominięcie, że nie było podstaw do wydania pozwoleń na rozbudowę tartaku, gdyż: warunki zagospodarowania terenu, niezgodnie z prawem wydane w 1992r., zostały przez SKO unieważnione [...].06.1994r.; pozwolenie na budowę tartaku z [...].05.1993 r. wydano, gdy jeszcze obowiązywał plan zagospodarowania z 1980r. (przewidujący tereny mieszkaniowe i mieszkaniowo-zagrodowe). To pozwolenie unieważnił NSA 11.12.2001r. wyrokiem IV SA 2331/99., co oznacza, że tartak nigdy nie miał pozwolenia na użytkowanie, a jego usytuowania w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej (w tym domu skarżących) stanowi zagrożenia dla zdrowia ludzkiego. Wszak faktem notoryjnym jest, że funkcjonowanie tartaku łączy się z dużym hałasem i zapyleniem rodzącym negatywne skutki na zdrowiu. Skarżący wskazali na zasady wynikające z art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. i przedstawili obszerne stanowisko odnośnie decyzji uznaniowych oraz obowiązki spoczywające na organach w tym zakresie, w szczególności odnośnie wymogów uzasadniania decyzji tego rodzaju. W tym kontekście stwierdzili, że poza lakonicznymi ustaleniami faktycznymi, uzasadnienie sprowadza się w istocie do powołania przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Organ nie dokonał żadnych ustaleń co do okoliczności, które przesądziły o odmowie wznowienia postępowania. Dalej zwrócili uwagę na wymogi wynikające z art. 10 k.p.a., który stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i stwierdzili, że naruszono prawo do udziału skarżących w postępowaniu. Odnośnie zaś naruszenia art. 7, 75, 77 S 1 oraz 78 § 1 i 80 k.p.a, należy wskazać że po pierwsze, organ zaniechał obowiązku stania na straży praworządności, poprzez nie podjęcie czy to z urzędu czy na wniosek strony wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, pozyskiwania zaufania obywateli, dążenia do prawdy obiektywnej, oraz swobodnej oceny dowodów. Naruszono również art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jak i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić cały zgromadzony materiał dowodowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego interpretacji podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. W przedmiotowej sprawie organ potraktował zgromadzony materiał dowodowy wybiórczo, jak już podniesiono rażąco naruszając prawo skarżącego do udziału w tym postępowaniu. Ponadto, uzasadnienie decyzji - w ocenie skarżących - nie spełnia wymogów art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., co potwierdza powołane w skardze orzecznictwo. Organ ograniczył się tylko do wskazania podstawy prawnej i przedstawienia w toku postępowania, natomiast: nie wyjaśnił wyczerpująco przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia; nie uzasadnił zasadności podjętej decyzji; nie umotywował decyzji; nie wytłumaczył stronie, dlaczego w stwierdzonym stanie faktycznym podjął decyzję o takiej, a nie innej treści. Organ pominął, że nie było podstaw do wydania pozwoleń na rozbudowę tartaku, gdyż: warunki zagospodarowania terenu wydane w 1992r. SKO unieważniło [...].06.1994r. Pozwolenie na budowę tartaku z [...].05.1993r, wydano, gdy jeszcze obowiązywał plan z 1980r. (przewidujący tereny mieszkaniowe i mieszkaniowo-zagrodowe) -To w/w pozwolenie unieważnił NSA 11.12.2001r. wyrokiem sygn. akt IV SA 2331/99., co oznacza, że tartak nigdy nie miał pozwolenia na użytkowanie, a jego usytuowania w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej (w tym domu skarżących) stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzkiego. Wszak faktem notoryjnym jest, że funkcjonowanie tartaku łączy się z dużym hałasem i zapyleniem rodzącym negatywne skutki na zdrowiu. Organ pominął również orzeczenie NSA z 26.06.2012r. II OSK 481/11, w którym mowa jest o wykonanych badaniach potwierdzających szkodliwość dla zdrowia dalszego funkcjonowania tartaku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz.1302). Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja GINB z [...] grudnia 2017r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] października 2017 r. odmawiającą uchylenia – w trybie art. 161 § 1 k.p.a. - decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r. uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. (stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...]z [...] czerwca 2007 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę namiotu magazynowego na działce nr ew. [...] w [...] przy ulicy [...]) i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2007 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 161 § 1 k.p.a., zgodnie z którym minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Z treści art. 161 § 1 k.p.a. wynika, że ma on m.in. na celu usunięcie stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu. Przy czym, zastosowanie wskazanego przepisu jest możliwe tylko w przypadku istniejącego w rzeczywistości stanu zagrożenia tych dóbr. Zagrożenie to musi być realne, obiektywnie udowodnione i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 997/10- orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz z dnia 26 marca 1987 r., sygn. akt II SA 1553/86, LEX nr 10735). Nadto, uchylona lub zmieniona w omawianym trybie może być wyłącznie taka decyzja ostateczna, która nie może być uchylona lub zmieniona na podstawie innych przepisów przewidujących zmianę lub uchylenie takich decyzji (art. 154, art. 155 i art. 163 k.p.a.), stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) lub wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.) (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 1997 r., sygn. akt III RN 52/96, LEX nr 29996). Wskazany przepis znajduje zatem zastosowanie wtylko w przypadku istnienia stanu zagrożenia dóbr w nim określonych, w tym życia lub zdrowia ludzkiego i nie można go usunąć poprzez wykorzystanie innych instytucji prawnych jakie przewiduje Kodeks postępowania administracyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 161 k.p.a., organ nie dokonuje ponownego ustalenia i oceny prawnej stanu faktycznego odnoszącego się do istoty sprawy zakończonej ostateczną decyzją, (którą to oceną jest on związany), ale bada sprawę wyłącznie w aspekcie określonych tym przepisem przesłanek. Tym samym ocenia wyłącznie to, czy występuje stan zagrożenia wartości, o których mowa w tym przepisie, a następnie - czy w związku z wystąpieniem realnego zagrożenia wskazanych dóbr, istnieje konieczność eliminacji niewadliwej w stopniu kwalifikowanym decyzji z obrotu prawnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia z 24 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1901/08 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić trzeba za organem, iż przesłanki określone w art. 161 § 1 k.p.a. nie wystąpiły w badanej sprawie. Obowiązkiem organu w rozpoznawanej sprawie było w pierwszej kolejności dokonanie oceny, czy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r. uchylająca decyzję Wojewody [...]z [...] sierpnia 2007 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r. o pozwoleniu na budowę namiotu magazynowego na opisanej działce i odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. decyzji powoduje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego lub poważne szkody dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów Państwa. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że ww. decyzja nie powoduje stanu zagrażającego ww. wartościom. Ani jej treść, ani też jej wykonanie - nie niosą bowiem za sobą zagrożeń, o których mowa w art. 161 § 1 k.p.a. Z wypowiedzi stron wynika, iż stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego wiążą one nie tyle z kwestionowaną decyzją, która – co wymaga podkreślenia - zezwoliła na budowę przedmiotowego namiotu, ale wadliwością decyzji pozwalających na budowę hali tartaku. Podnoszone przez strony skarżące uciążliwości, a przede wszystkim hałas, związane z funkcjonowaniem tartaku, nie wynikają z treści decyzji ostatecznej, której uchylenia domagali się skarżący, skoro została wydana wyłącznie w przedmiocie zezwolenia na budowę namiotu magazynowego i to przy założeniu, jak wskazywała inwestor, że będzie on służył do przechowywania narzędzi wykorzystywanych w tartaku W świetle zarzutów skargi zaznaczyć ponownie należy, iż postępowanie prowadzone w oparciu o art. 161 § 1 k.p.a. nie służy eliminacji zagrożeń wynikających z nieprawidłowego wykonania decyzji, tj. niezgodnego z udzielonym decyzją ostateczną pozwoleniem. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W konsekwencji za nieuzasadnione Sąd uznał również pozostałe zarzuty skargi. Rozpatrując sprawę GINB nie naruszył przepisów procesowych, wziął bowiem pod uwagę wszelkie te okoliczności, które przy ocenie sprawy mogły mieć znaczenie prawne. Wyjaśnił także z jakich przyczyn argumentacja skarżących nie mogła wywołać zamierzonego skutku. Jednocześnie, oceniając sprawę GINB kierował się prawidłową wykładnią ww. art. 161 k.p.a. Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł jak w sentencji.