VII SA/Wa 668/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. G. i M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., Dz. U. z 2013r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania J. G. i M. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013r., nr [...] odmawiającej uchylenia na wniosek J. G. i M. G., we wznowionym postępowaniu, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013r., nr [...] stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007r., nr [...] zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2004r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. G. i M. G. pozwolenia na przebudowę budynku biurowo - warsztatowego - centrum sprzedaży i obsługi samochodów używanych na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...], zmienionej decyzjami Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2012r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013r., nr [...] w całości i stwierdził wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013r., nr [...] z naruszeniem prawa, jednak odmówił jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu ww. decyzji organ podał, że pismem z dnia [...] lipca 2013r., J. G. i M. G. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013r., nr [...] podając jako podstawę wznowienia postępowania okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. tj. brak udziału strony bez własnej winy w postępowaniu. Organ powołał się na akta sprawy, z których wynika, że organ wojewódzki decyzję z dnia [...] lutego 2013r., nr [...], jak również całą korespondencję postępowania nieważnościowego zakończonego tym rozstrzygnięciem kierował do inwestorów jednakże na nieaktualny adres. Zaznaczył, że inwestorzy mieli zmieniony adres zamieszkania już w 2011 r. Ponadto J. G. i M. G. nie byli w posiadaniu informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007r., nr [...], a tym samym nie mieli oni obowiązku informowania organu wojewódzkiego o zmianie adresu do korespondencji. Stąd też GINB uznał, że brak udziału inwestorów w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym nastąpił bez ich winy. W związku z powyższym GINB uznał, że w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] lutego 2013r., nr [...] zaistniała określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa przesłanka wznowienia postępowania tj. J. G. i M. G.nie brali udziału w ww. postępowaniu bez własnej winy. Jednocześnie GINB powołał się na treść art. 146 § 2 kpa oraz art. 151 § 2 kpa uznając, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji powinien zastosować włąśnie te przepisy. Wskazał, że powodem stwierdzenia z urzędu przez Wojewodę [...] nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007r., nr [...] było uznanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007r., nr [...] przewiduje realizację otworu drzwiowego w ścianie północnej przebudowywanego budynku (str. 5 opisu technicznego, rzut przyziemia), zlokalizowanej w odległości 1.5 m od granicy z działką nr ew. [...] (projekt zagospodarowania terenu). Tymczasem w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno - budowlanymi. Stosownie natomiast do przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. GINB wskazał, że ww. § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i nie jest możliwe utrzymanie w obiegu prawnym decyzji wydanej z jego naruszeniem nawet w przypadku jeżeli wpłynie to negatywnie na interesy majątkowe inwestora. Uznał, że utrzymanie w obiegu prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych, akceptowałoby bowiem zakłócenie ładu przestrzennego oraz byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. tylko względami ekonomicznymi stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia przepisów prawa. Wobec powyższego GINB stwierdził, że ww. decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skoro zatem należałoby wydać decyzję w swej istocie odpowiadającą rozstrzygnięciu z dnia [...] lutego 2013r., nr [...] to zasadnym jest zastosowanie w niniejszej sprawie w/w art. 146 § 2 oraz art. 151 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu GINB podniósł, że zmiana została wprowadzona w projekcie zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007r., nr [...] w nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. tylko względami ekonomicznymi stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia przepisów prawa. Natomiast bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje podnoszony w odwołaniu zarzut, dotyczący bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego zakończonego w/w decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013r., nr [...]. W ocenie GINB o jego bezprzedmiotowości nie mogą świadczyć późniejsze decyzje zmieniające ww. decyzję o pozwoleniu na przebudowę z dnia [...] grudnia 2004r., nr [...], które nie zmieniły usytuowania planowanego budynku, ani nie zlikwidowały otworu drzwiowego w ścianie północnej. Organ wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011., nr [...] zmieniła ww. rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2007r., nr [...] wyłącznie w zakresie opisu zamierzenia budowlanego zamiast “na przebudowę budynku" wprowadzono zapis “na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku'". Natomiast decyzją z dnia [...] lutego 2012r., nr [...] Starosta [...] zmienił ww. rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2007r., nr [...] w zakresie precyzji opisu zamierzenia budowlanego poprzez wprowadzenie zapisu "udzielam pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku biurowo - warsztatowego - centrum sprzedaży i obsługi samochodów używanych wraz z nadbudową o część mieszkalną i biurową" oraz w części określającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu przed przystąpieniem do jego użytkowania. GINB zauważył, że decyzjami zmieniającymi z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2012r., nr [...] nie zatwierdzono żadnych nowych projektów budowlanych. Stąd też decyzje te nie stoją na przeszkodzie w możliwości weryfikacji decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007r., nr [...]. Organ wyjaśnił także, że zmiana wprowadzona w projekcie zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007r" nr [...] w stosunku do projektu zatwierdzonego rozstrzygnięciem Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2004r., nr [...] nie polegała na zaprojektowaniu nowego otworu drzwiowego, tylko z rezygnacji z przedsionka, wewnątrz którego miał znajdować się otwór drzwiowwy. Wskazał jednocześnie, że ze znajdującej się w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2004r., nr [...] inwentaryzacji wynika, że przed wydaniem ww. rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2004r., nr [...] w ścianie północnej nie istniał żaden otwór drzwiowy. Powyższa decyzja GINB z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. G. i M. G., którzy zarzucili zaskarżonej decyzji: - naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez jego błędne zastosowanie, - naruszenie art. 138 § 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie, mimo iż w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia szerszego postępowania dowodowego, ustalenia i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez błędne jego zastosowanie wskutek błędnego uznania, że decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. została wydana z naruszeniem prawa, które zakwalifikowano jako rażące, - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskaqzali, że w trakcie prowadzonego procesu inwestycyjnego po decyzji z dnia [...] grudnia 2004r. budowa była kontrolowana. W wyniku kontroli organ nadzoru budowlanego wszczął w [...] kwietnia 2006r. postępowanie i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] wstrzymano wykonanie prac przez M. G. i J. G. wobec faktu, uchybień dotyczących realizacji już istniejącego budynku poprzez dotychczasowych właścicieli B. M. i J. M. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2006r. zmienionym decyzją z dnia [...] grudnia 1998r. Skarżący zauważyli, że w postanowieniu tym wskazano, iż w istniejącym budynku zrealizowanym przez J. M. i B. M. w ścianie północnej wykonano otwór drzwiowy. Inwestorzy M. G. i J. G. dokonali niezbędnych czynności w celu zakończenia inwestycji budowlanej zrealizowanej przez J. M. i B. M. oraz zgodnie z instrukcją organu dokonali zgłoszenia zakończenia robót. W toku tego postępowania uzyskali pisemne oświadczenie B. S. i K. S.- właścicieli nieruchomości sąsiedniej nr [...] ( od północy) o istnieniu drzwi w ścianie północnej i wyrażeniu zgody na ich istnienie. Pismem z dnia [...] lipca 2006r. Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął zawiadomienie i nie zgłosił sprzeciwu. W rezultacie od lipca 2006r. skarżący prowadzili przebudowę i nadbudowę na istniejącym budynku, którego realizacja została zaakceptowana i przyjęta przez organy budowlane. Mając na względzie powyższe okoliczności nie można przyjąć, iż decyzja z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] wprowadzała nowe rozwiązanie niezgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżących w powyższym zakresie GINB nie przeprowadził wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, czym naruszył wskazane w petitum przepisy art. 7 i 77 kpa 1 i 80 kpa. W ich ocenie przy ustaleniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, błędne jest przyjęcie, ze doszło do rażącego naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Skarżący zwrócili uwagę na specyfikę postępowania nieważnościowego i konieczność ustalenia przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem organu, iż bez znaczenia jest fakt wydania po 2007r. przynajmniej dwóch decyzji administracyjnych, w tym ostatnią z [...] lutego 2012r., w którym Starosta [...] zmienił decyzję z [...] grudnia 2004r nr [...] stanowiąca przedmiot niniejszej sprawy. Decyzja z dnia [...] lutego 2012r. uprawomocniła i stanowiła podstawę do zakończenia prac i wydanie pozwolenia na użytkowanie. Wskazali, że od 2009rbudynek był przynajmniej kilka razy kontrolowany przez organy nadzoru budowlanego, w trakcie czego problem rażącego naruszenia § 12 ww. rozporządzenia nie był nigdy podnoszony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać uwzględniona, choć częściowo z innych przyczyn niż podane w skardze. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 15 kpa i w zw. z art. 151 § 2 i 146 § 2 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Postępowanie wznowieniowe dotyczy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej i składa się z dwóch podstawowych etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania powinno zakończyć się wydaniem postanowienia przewidzianym w art. 149 § 1 lub § 3 kpa. Jeżeli wstępna weryfikacja wniosku pozwala na przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia organ ten wydaje postanowienie wznawiające postępowanie lub odmawia wznowienia postępowania w sytuacji, gdy wniosek nie spełnia warunków formalnych. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego badania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu odpowiedniego postanowienia wszczynającego to nadzwyczajne postępowanie możliwe jest właściwe merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. To właściwe postępowanie może – stosownie do treści art. 151 zakończyć się wydaniem decyzji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt 1 kpa) albo uchyla decyzję dotychczasową na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa). Organ może także w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 lub § 2 ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa). W niniejszej sprawie z akt administracyjnych wynika w sposób niewątpliwy, że skarżący zostali pominięci w postępowaniu administracyjnym jako strona bez własnej winy. Nalezy bowiem zauważyć, że Wojewoda [...] decyzję z dnia [...] lutego 2013r., nr [...], podobnie jak pozostałą korespondencję postępowania nieważnościowego zakończonego tym rozstrzygnięciem kierował do inwestorów na ich nieaktualny adres. Inwestorzy mieli zmieniony adres zamieszkania już w 2011 r., zaś J. G. i M. G. nie byli w posiadaniu informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007r., nr [...]. W tej sytuacji należy uznać, że w sposób ewidentny doszło do naruszenia art 10 § 1 kpa w stopniu uzasadniającym wypełnienie przesłanki z art 145 § 1 pkt 4 kpa. Wystąpienie przesłanki określonej w art 145 § 1 pkt 4 kpa powinno co do zasady skutkować wydaniem rozstrzgnięcia z art 151 § 1 pkt 2 kpa tj. wydaniem decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i rozstrzygnięciem o istocie sprawy. Organ może także w takim przypadku wydać decyzję w oparciu o art 151 § 2 kpa, gdy nie może uchylić decyzji z przyczyny określonej w art 146 § 1 lub § 2 kpa. Tymczasem decyzją z dnia [...] października 2013r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił uchylenia na wniosek J. G. i M. G., we wznowionym postępowaniu, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013r., nr [...], czym naruszył art 151 § 1 pkt 1 kpa w związku z art 145 § 1 pkt 4 kpa i art 10 § 1 kpa. W mkonsekwencji GINB właściwie ocenił, że dec yzja ta podlega eliminacji z obrotu prawnego. Jako niewłaściwe jednak należy uznać zastosowanie przez GINB rozstrzygnięcie reformatoryjnego w oparciu o art 138 § 1 pkt 2 kpa, gdyż rozstrzygnięcie takie narusza w niniejszej sprawie zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wprawdzie zaskarżona decyzja zapadła w tym samym postępowaniu prowadzonym w jednym trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, jednakże zakres rozstrzygania przez organ I i II instancji jest inny. Zastosowanie przez GINB art 138 § 1 pkt 3 kpa i wydanie decyzji reformatoryjnej – jakkolwiek korzystne z punktu widzenia ekonomii procesowej – powoduje, że jedynie w instancji odwoławczej dokonuje się rozstrzygniećie o meritum sprawy, którą jest wpływ wystąpienia przesłanki, o której mowa w art 145 § 1 pkt 4 kpa na pozostawanie w obrocie prawnym dotychczasowej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013r., nr [...]. Nalezy bowiem zauważyć, że po wydaniu zaskarżonej decyzji powstała sytuacja, w której organ I instancji ocenił we wznowionym postępowaniu wyłącznie kwestię pozbawienia stron ich udziału w postępowaniu bez ich winy, podczas gdy organ w II instancji, uznając, ze wystąpiła ww. przesłanka wznowienia postępowania, dokonał zupełnie innych rozważań w zakresie wpływu tej przesłanki na prawidłowość decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013r., nr [...].Organ I instancji ograniczył się w swoich rozważaniach wyłącznie do oceny zgodności z prawem decyzji ostatecznej uznając, że nie wystąpiła przesłanka z art 145 § 1 pkt 4 kpa. W takiej sytuacji, przy uwzględnieniu powyższych okoliczności, obowiązkiem organu odwoławczego było podjęcie decyzji o charakterze kasatoryjnym i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięcie bowiem o kwestii spełnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego i dokonanie oceny wpływu ziszczenia tej przesłanki na legalność decyzji dotychczasowej wyłącznie w postępowaniu odwoławczym narusza zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art 15 kpa. Należy zauważyć, że GINB dokonuje całościowych i obszernych rozważań odnośnie legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013r., nr [...] odnosząc się do zarzutów merytroycznych skarżących. Tymczasem brak jest możliwosći weryfikacji tej oceny w drugiej instancji. Innymi słowy rozważania dotyczące konieczności zastosowania art 151 § 2 kpa w zw. z art 146 § 2 kpa wraz z obszernym uzasadnieniem i odniesieniem do wszystkich zarzutów skarżących pojawiaja się dopiero w decyzji organu II instancji, w sytuacji, gdy od decyzji tej nie ma możliwosći złozęnia odwołania. Tak szeroki zakres ustaleń i rozważań dotyczących meritum sprawy wymaga zatem zastosowania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasatoryjnego.Dlatego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art 138 § 2 kpa. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku obowiązkiem GINB będzie wydanie decyzji kasatoryjnej w celu rozstrzygniącia ponownie sprawy przez Wojewodę [...] przy uwzględnieniu, że w sprawie zaistniała przesłanka z art 145 §1 pkt 4 kpa. Wojewoda [...] zobligowany natomiast będzie – w zależności od poczynionych ustaleń i dokonanej oceny – wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa lub art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa, zaś skarżący będą mieli możliwość zweryfikowania tego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 132 ppsa oraz art. 200 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku.