VII SA/Wa 669/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] (dalej: "skarżąca") jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...]Nr [...]z dnia [...] października 2018 r. zezwalającą na wejście na niezbędny teren sąsiedniej nieruchomości. Powyższa decyzja, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] września 2018 r., Inwestor - [...], zwrócił się do Prezydenta [...] o wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 47 Prawa budowlanego, zezwalającej na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, tj. działki nr ew. [...] z obrębu [...], umożliwiające wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie gabinetu stomatologicznego na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], Prezydent [...] zezwolił [...]na wejście na niezbędny teren sąsiedniej nieruchomości t.j. działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...] w pasie o szerokości 1,5 m przy południowej granicy działki ew. nr [...]z obrębu [...], na czas niezbędny do wykonania robót budowlanych i zabezpieczenia placu budowy dotyczących rozbudowy gabinetu stomatologicznego. Odwołanie od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła [...] ( dalej: "Wspólnota", "skarżąca"). Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Na powyższe postanowienie Wojewody [...][...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 602/19, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] Nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]lutego 2020 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor może uzyskać na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego pozytywne rozstrzygnięcie (zezwolenie) jedynie w sytuacji łącznego spełnienia dwóch przesłanek: 1) inwestor podjął starania o uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, lecz starania te okazały się bezskuteczne (zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 825/00, przez brak zgody należy rozumieć zarówno generalny brak zgody, jak i brak porozumienia się co do szczegółowych "parametrów" wejścia: terminu, sposobu lub zakresu korzystania z nieruchomości, bądź ewentualnej rekompensaty z tego tytułu", 2) wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub prac budowlanych (bez skorzystania z sąsiedniej nieruchomości nie jest możliwe wykonanie tych prac lub robót). Organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor wypełnił wymagania wynikające z przepisu art. 47 ust. 2 ww. ustawy. Uzasadnił wystarczająco przyczynę złożenia wniosku w sprawie konieczności wejścia na sąsiednią nieruchomość. Organ odwoławczy wskazał, że dokumentacji wynika, że nieruchomość należąca do [...] usytuowana jest przy południowej granicy Inwestora. Organ odwoławczy wskazał, że wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne do wykonania robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku gabinetu stomatologicznego. Inwestor podjął działania mające na celu uzyskanie zgody właścicielki sąsiedniej działki na wejście na teren jej nieruchomości (wniosek z dnia 29 czerwca 2018 r.). Zobowiązał się on m.in. do uiszczenia kaucji gwarancyjnej oraz przywrócenia obecnego stanu terenu po zakończeniu prac, bowiem Inwestor w celu realizacji rozbudowy budynku gabinetu stomatologicznego musiałby na okres prac budowlanych zdemontować chodnik znajdujący się na działce należącej do [...]. Działania te okazały się nieskuteczne. Po niespełna trzech miesiącach [...], reprezentująca [...], pismem z dnia 18 września 2018 r. poinformowała Inwestora o negatywnym rozpatrzeniu przez Wspólnotę wyżej wspomnianego wniosku, będącego prośbą o możliwość wejścia na teren nieruchomości należącej do Wspólnoty. Organ odwoławczy następnie ocenił, że wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania planowanych robót budowlanych. Okoliczność ta – jak wskazywał dalej organ odwoławczy - wynika ze sposobu posadowienia nieruchomości Inwestora, której ściana po rozbudowie będzie znajdowała się w ostrej granicy działki należącej do [...]. Organ odwoławczy wskazał, że teren dostępny na działce Inwestora nie wystarcza na prawidłowe przeprowadzenie prac. W ocenie Wojewody [...] nie może budzić wątpliwości fakt, że Inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od zarządu [...] i że okazały się one bezskuteczne. Odnosząc się do argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2018 r., organ odwoławczy wskazał, że zamierzone przez inwestora prace budowlane, związane z rozbudową budynku gabinetu stomatologicznego wiążą się z niedającą się ominąć koniecznością wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Reasumując organ odwoławczy uznał, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki uzasadniające złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Skargę na decyzję Wojewody [...] wniosła [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów: - art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z poźn. zmianami) poprzez niewłaściwą, jedynie werbalną wykładnię tego przepisu, bez uwzględniania uwarunkowań stosowania tego przepisu wynikających z normy konstytucyjnej zawartej w art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz normy traktatowej zawartej w art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, - art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i adekwatny do charakteru sprawy i wynikających z niego powinności organu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się że wywłaszczenie na gruncie art. 21 ust 2 Konstytucji powinno być ujmowane szeroko, jako wszelkie w zasadzie pozbawienie lub ograniczenie przysługującego podmiotowi prawa własności. Zdaniem skarżącej instytucja prawa przewidziana w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, jest w istocie rzeczy wywłaszczeniem, polega bowiem na przymusowym, bez znaczenia, że przejściowym, odjęciu uprawnień właścicielskich. Skoro tak, to zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz zgodnie z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, orzeczenie o zezwoleniu na wejście na nieruchomość sąsiednią może znajdować uzasadnienie wyłącznie w konieczności realizacji celu publicznego. Zdaniem skarżącej, nie spełnia warunków dozwolonej publicznoprawnej ingerencji w prawo własności dokonywanie takiej ingerencji w celu realizacji partykularnego interesu inwestora niebędącego podmiotem publicznym. Strona skarżąca wskazała także, że nie do zaakceptowania z punktu widzenia wyjątkowości ingerencji w prawo własności jest nieprecyzyjne określenie czasu jej trwania. Określenie tego czasu poprzez odwołanie się do sformułowania "niezbędny do wykonania robót budowlanych i zabezpieczenia placu budowy" nie jest precyzyjne i pozostawia w istocie rzeczy określenie czasu wykorzystywania nieruchomości skarżącej Wspólnoty do uznania inwestora, nie ustanawiając jednocześnie jakichkolwiek rozwiązań motywujących inwestora do wykonywania robót w sposób ograniczający czas wykorzystania tej nieruchomości. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji utrzymanej następnie w mocy przez organ odwoławczy, stanowił art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodne z ust. 1 tego artykułu, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Z kolei ust. 2 stanowi, że w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Dodać należy, że jak stanowi ust. 3 art. 47 inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Podkreślić w tym miejscu należy, że w rozpatrywanej sprawie, inwestor mógł legalnie przystąpić do wykonywania zaplanowanych robót budowlanych, bowiem dysponował pozytywną decyzją Prezydenta [...]z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę gabinetu stomatologicznego. Art. 47 Prawa budowlanego normuje sytuację w której wykonywanie prac przygotowawczych lub robót budowlanych, bezwzględnie wymaga wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, co niewątpliwie wiąże się z pewnymi ograniczeniami w korzystaniu z praw podmiotu dysponującego uprawnieniami do tej nieruchomości. Organ administracji rozpatrując wniosek na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązany jest ustalić spełnienie następujących przesłanek: 1. istnieje potrzeba wykonania legalnych prac przygotowawczych lub robót budowlanych 2. udzielenie zgody wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej uzależnia się od niezbędności wejścia na teren tej nieruchomości (nie ma możliwości w inny sposób wykonania prac). 3. brak jest dobrowolnej zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście na jej teren. W rozpoznawanej sprawie inwestor zdaniem Sądu, spełnił wszystkie wymogi określone w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Inwestor uzasadnił konieczność wejścia na sąsiednią nieruchomość, którą potwierdził również organ, dysponujący w tym zakresie wiedzą fachową. Konieczność czasowego zajęcia nieruchomości skarżącej, wynikała ze sposobu posadowienia nieruchomości inwestora, której ściana, po rozbudowie, będzie znajdowała się w ostrej granicy działki należącej do Wspólnoty, zaś teren dostępny na działce inwestora, nie wystarcza na prawidłowe przeprowadzenie prac. Inwestor podjął działania mające na celu uzyskanie zgody Wspólnoty na wejście na teren jej nieruchomości, występując do niej z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. We wniosku tym, zobowiązał się jednocześnie do uiszczenia kaucji gwarancyjnej, czynszu najmu za dwa miesiące oraz przywrócenia obecnego stanu terenu po zakończeniu prac. Działania inwestora okazały się nieskuteczne, bowiem w dniu 18 września 2018 r. otrzymał odpowiedź [...], reprezentującej Wspólnotę, informującą, że jego wniosek Wspólnota rozpatrzyła negatywnie. Podniesione w skardze zarzuty są w ocenie Sądu niezasadne. Wobec stwierdzenia zaistnienia wszystkich przesłanek do wydania decyzji zezwalającej na wejście na teren nieruchomości skarżącej, nie można podzielić poglądu, że doszło do naruszenia art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy odniósł się także do wszystkich kwestii podniesionych w odwołaniu. Organ wyjaśnił, że specyfika położenia nieruchomości inwestora, wymusza niejako wejście na teren nieruchomości Wspólnoty celem wykonania niezbędnych robót. Nie ma innej możliwości rozbudowy już istniejącego budynku. Odnośnie do podnoszonego zarówno w odwołaniu, jak też w skardze, zarzutu nieprecyzyjnego określenia czasu zajęcia nieruchomości, wskazać należy, że we wniosku skierowanym do Wspólnoty, inwestor zaproponował zapłatę czynszu najmu za dwa miesiące, co wskazuje czas na jaki zajęta zostanie nieruchomość skarżącej. Trudno oczywiście precyzyjnie przewidzieć czas zakończenia robót, bowiem może on wynikać z okoliczności niezależnych od inwestora, niemniej jednak przedłużanie robót, a tym samym zajmowania nieruchomości sąsiedniej, byłoby z punktu widzenia inwestora zainteresowanego jak najszybszym ukończeniem inwestycji, nieracjonalne. Nie jest też uzasadniony zarzut nieuwzględnienia przez organ uwarunkowań stosowania art. 47 Prawa budowlanego wynikających z normy konstytucyjnej określonej w art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz w art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zgodnie z treścią art. Art. 21 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U.1997.78.483 z dnia 1997.07.16), Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem ( art. 21 ust. 2). Z kolei art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzonego w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. ( Paryż 20 marca 1952 r., Dz. U.1995.36.175/1 z dnia 4 kwietnia 1995 r. ), stanowi, że "każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych". Odnosząc się do tego zarzutu, za nieuzasadnione uznać należy zaprezentowane w skardze zrównanie instytucji przewidzianej w art. 47 Prawa budowlanego z wywłaszczeniem, a więc przymusowym odebraniem wszelkich praw majątkowych, na przykład własności, czy użytkowania wieczystego, za słusznym odszkodowaniem. Nie sposób zatem zgodzić się z nawiązującą do wspomnianych przepisów Konstytucji oraz norm konwencyjnych argumentacją skarżącej, by zastosowanie regulacji określonej w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego uzależnione było od realizacji przez inwestora celu publicznego. W praktyce uniemożliwiało by to stosowanie tej regulacji w większości stanów faktycznych. Prawo własności, jest prawem chronionym przez Konstytucję oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jednak nie ma ono charakteru absolutnego i może być ograniczone w drodze ustawy, w tym także przez przedmiotową regulację Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze, warto przytoczyć fragment pracy M. Sługockiej (Aspekty prawne wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości w prawie budowlanym, Acta Universitatis Wratislaviensis No 3656 PRAWO CCCXVIII, Wrocław 2015), w której trafnie wskazano: "Skonfrontowanie w art. 47 Prawa budowlanego tej naczelnej zasady (ochrony prawa własności) z wolnością zabudowy wskazuje, że ustawodawca widzi potrzebę rozwoju kraju, stwarzając mechanizmy mające pomagać inwestorom w realizacji zgodnych z prawem inwestycji. Ustanowienie konieczności zbadania przez organ, czy wejście na teren nieruchomości sąsiedniej jest niezbędne (tzn. czy bez tego wejścia inwestycja nie będzie mogła zostać zrealizowana), utrudnia nadużywanie przedmiotowej instytucji. Dopiero bowiem jeśli jest to obiektywnie koniecznie, istnieje możliwość ograniczenia prawa własności. Dodatkowo obowiązek wskazania sposobu, zakresu i terminu prowadzenia prac przygotowawczych czy robót budowlanych ogranicza możliwości nadużyć przez inwestora. Ponadto w każdej ze spraw zastosowanie będzie miał art. 5 k.c., zgodnie z którym nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony" .Odnosząc to do realiów rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że organy uwzględniły podnoszone w skardze uwarunkowania. Nie doszło zatem do nadużycia zarówno przez organy, jak też inwestora przewidzianej w art. 47 Prawa budowlanego instytucji, zaś wszystkie wymogi warunkujące dopuszczalność jej zastosowania, były przedmiotem analizy organu. Dlatego też nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Z uwagi na powyższe, Sąd nie podzielił zarzutów i argumentów podniesionych w skardze i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.