VII SA/Wa 67/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Asesor WSA Paweł Groński (spr), Protokolant Katarzyna Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. (dalej Prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej z siedzibą w W. przy ul. [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] sierpnia 2008r., Nr [...] nakładającej obowiązek wykonania rozbiórki parkingu dla aut osobowych na działkach nr ew. [...] oraz nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. wykonanego z odstępstwem w stosunku do zgłoszenia – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 7 marca 2008 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] wpłynęło pismo Delegatury Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] w Dzielnicy [...] przekazujące sprawę wykonania przez inwestora - [...] Spółdzielnię Budowlano - Mieszkaniową 10 miejsc parkingowych przy ul. [...] w W. niezgodnie z zakresem zgłoszenia nr [...] przyjętego przez tamtejszą Delegaturę w dniu 21 grudnia 2007 r. Inwestor bowiem złożył oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] z obrębu [...]. Tymczasem parking został zrealizowany częściowo na działce nr [...] z obrębu [...], znajdującej się we władaniu Urzędu Dzielnicy [...], a zatem na działce, w stosunku do której inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania na cele budowlane. W rezultacie powyższego w dniu 28 maja 2008 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] przeprowadził oględziny dotyczące wydzielonych miejsc parkingowych przy ul. [...] na działkach o nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] w W., podczas których stwierdzono: pobudowany parking z 10 miejscami postojowymi, utwardzenie powierzchni kostką betonową na powierzchni około 124 m2 (wymiary 26 x 4,7 m) w związku z budową parkingu. Powyższe roboty wykonano na podstawie zgłoszenia do administracji architektoniczno-budowlanej Delegatury Biura Architektury i Planowania Przestrzennego w Dzielnicy [...] w dniu 21 listopada 2007 r. Roboty zostały wykonane z odstępstwem w stosunku do zgłoszenia polegającym na częściowej lokalizacji miejsc parkingowych na działce nr [...] z obrębu [...]. Zgłoszenie przewidywało bowiem wykonanie ww. robót tylko na działce nr [...] z obrębu [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. oraz nałożył na inwestora [...] Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową z siedzibą przy ul. [...] w W. obowiązek przedłożenia w Inspektoracie oceny technicznej określającej prawidłowość wykonania robót budowlanych oraz zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 póz. 690 ze zm.) w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. W dniu 8 sierpnia 2008 r. do organu wpłynęło pismo inwestora - [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej wraz z "Oceną Techniczną nr [...] określającą prawidłowość wykonania robót budowlanych polegających na budowie 10 miejsc postojowych dla samochodów osobowych" sporządzoną przez mgr inż. A. Z. upr. nr ew. [...], poz. rej. w rejestrze Rzeczoznawców Budowlanych nr [...] legitymującego się przynależnością do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nr ew. [...] oraz "Obliczenie powierzchni dla 10 miejsc postojowych zlokalizowanych na działce ewidencyjnej nr [...] i [...] w obrębie [...] w W." sporządzone przez mgr inż. K. S. z upr. geod. nr ew. [...]. Z powyższej dokumentacji wynika, że roboty budowlane parkingu zostały wprawdzie wykonane prawidłowo i w odpowiedniej odległości od okien budynku mieszkalnego, tym niemniej wykonano je niezgodnie z przepisami cyt. wyżej rozporządzenia w zakresie określonej rozporządzeniem odległości od granicy działki, gdyż nie została zachowana minimalna odległość 6 m od granicy sąsiedniej działki określona w art. 19 ust. 2 pkt. 2 cyt. wyżej rozporządzenia. Ponadto organ stwierdził, że część parkingu została wykonana na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., co do której inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rezultacie powyższego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej z siedzibą w W. przy ul. [...] wykonanie rozbiórki spornego parkingu zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] oraz nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Stwierdził, iż zasadnie zastosowano w niniejszej sprawie art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji wykonania spornego obiektu parkingu z odstępstwem od zgłoszenia, polegającym na lokalizacji części inwestycji na działce nie wskazanej w tym zgłoszeniu a także w sytuacji wykonania robót budowlanych z naruszeniem warunków określonych w ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego popełnione przez inwestora naruszenia przepisów prawa jak i faktyczna lokalizacja spornej inwestycji wykluczają w niniejszej sprawie doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., która zarzuciła zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] sierpnia 2008r naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego w postaci art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 7 kpa. W związku z tym Spółdzielnia wniosła o uchylenie wydanych decyzji organów nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wprawdzie w niniejszej sprawie doszło do naruszenia normy prawnej dotyczącej minimalnej odległości od działki sąsiadującej, jednakże naruszenie to może podlegać konwalidacji ze względu na prowadzone negocjacje z właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] ([...]), który wyraża wstępną zgodę na zawarcie umowy dzierżawy. Przyjmując zatem, iż inwestor podpisze umowę dzierżawy dotyczącej działki nr [...] zachowana zostanie minimalna odległość 6 metrów od kolejnej działki sąsiadującej, a w takiej sytuacji nie byłoby konieczne dokonywanie rozbiórki wykonanej inwestycji. W ocenie Spółdzielni w takim stanie rzeczy organy nadzoru budowlanego winny zawiesić postępowanie do czasu ostatecznego wyjaśnienia kwestii podpisania umowy dzierżawy. Powoduje to zdaniem skarżącej naruszenie przez organy nadzoru budowlanego art. 51 Prawa budowlanego. Skarżąca zwróciła także uwagę, że zasada wyrażona w art. 7 kpa powoduje, iż organy administracji nie mogą się kierować tylko i wyłącznie literalnym brzmieniem przepisów prawa, ale muszą uwzględniać słuszny interes społeczny i obywateli. Podniosła zatem, iż w tym konkretnym przypadku organy administracji stosując mechanicznie przepisy prawa nie wzięły pod uwagę konieczności zapewnienia szeroko rozumianego interesu publicznego, a także nie wyjaśniły dostatecznie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy tj. nie wzięły pod uwagę możliwości wydzierżawienia przez inwestora działki nr [...]. Spółdzielnia podniosła dodatkowo, że działka nr [...] jest nieutwardzonym terenem, który nie może być de facto wykorzystany w inny sposób, jak planowany przez inwestora. Zwróciła uwagę, że w chwili obecnej jest to teren nieuporządkowany, na którym brak jest jakiejkolwiek organizacji ruchu, co skutkuje tym, iż istnieje na nim duże zagrożenia dla zdrowia i życia poruszających się po nim osób. Budowa parkingu zmienia zaś ten stan rzeczy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna, choć nie uwzględnił wszystkich zarzutów Spółdzielni, a w szczególności dotyczącego naruszenia art. 51 Prawa budowlanego. Niemniej jednak zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. Ważne jest też, aby okoliczności faktyczne będące podstawą zastosowania przepisów nakazujących tak daleko idącą ingerencję organu administracji publicznej jaką jest rozbiórka określonego obiektu budowlanego były analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych. Ewentualne uchybienia zarówno w procesie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny wszystkich elementów tego materiału, mogą bowiem mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu, którego wykonanie powoduje trudne do odwrócenia skutki. W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] sierpnia 2008r., Nr [...] nakładającą obowiązek wykonania rozbiórki parkingu dla aut osobowych na działkach nr ew. [...] oraz nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. Powodem orzeczenia rozbiórki było stwierdzenie odstępstwa od zgłoszenia nr [...] dokonanego przez [...] Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową z siedzibą przy ul. [...] ze względu na realizację części parkingu nie tylko na działce nr [...], ale także działce nr [...] z obrębu [...], w stosunku do której inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania na cele budowlane. Legalizacja zaś ww. odstępstwa nie była możliwa ze względu na naruszenie § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Biorąc pod uwagę zaistniały stan faktyczny sprawy nie wywołuje wątpliwości Sądu zasadność zastosowania w niniejszej sprawie art. 51 Prawa budowlanego, gdyż realizacja inwestycji w innym zakresie, niż przedstawiony w zgłoszeniu dokonanym do organu administracji architektoniczno-budowlanej jest bezsporne. Podobnie nie budzi wątpliwości fakt – co potwierdza sama skarżąca – że nie dysponuje ona prawem do dysponowania działką nr [...] z obrębu [...] na cele budowlane. W rezultacie Spółdzielnia nie mogła zgodnie z prawem realizować części miejsc postojowych na działce nr [...] będącej we władaniu [...]. Niezasadny jest także argument Spółdzielni dotyczący możliwości konwalidacji naruszenia prawa ze względu na ewentualne następcze zawarcie umowy dzierżawy z [...] i konieczność zawieszenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego do czasu rozstrzygnięcia kwestii zawarcia ww. umowy cywilnoprawnej. W rezultacie Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej Spółdzielni, iż w niniejszej sprawie naruszony został przepis art. 51 Prawa budowlanego, który zastosowany został w sposób prawidłowy. Wątpliwości Sądu wzbudził natomiast zakres rozbiórki określony w zaskarżonej decyzji, co wynika z naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Należy wskazać, że zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie. W rozstrzyganej sprawie znalazł zatem zastosowanie ww. przepis określający odległość od granicy działki budowlanej na 6 m., gdyż inwestor przy ul. [...] w W. zrealizował 10 miejsc parkingowych. Tym niemniej zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], jak i organ odwoławczy w ogóle nie rozważyły możliwości ograniczenia rozbiórki jedynie do działki nr [...], w odniesieniu do której inwestor nie posiadał prawa do dysponowania na cele budowlane, a jednocześnie zmniejszenia liczny miejsc postojowych na działce nr [...] do liczby 4 włącznie. Tymczasem nie można wykluczyć technicznej możliwości ograniczenia miejsc postojowych do 4 i zlokalizowania ich na działce nr [...], czyli będącej w dyspozycji inwestora i mieszczącej się w zakresie dokonanego zgłoszenia. Przyjęcie zaś możliwości ograniczenia zrealizowanego parkingu do 4 miejsc postojowych powoduje, że wymagana minimalna odległość od granicy działki budowlanej ulega – stosownie do treści § 19 ust. 2 pkt 1 cyt. wyżej aktu wykonawczego – zmniejszeniu do 3 m. Rozpatrując ponownie odwołanie organ zobowiązany będzie do dokładnego przeanalizowania wskazanej wyżej ewentualności polegającej na ograniczeniu nakazu rozbiórki wyłącznie do działki nr [...] i zmniejszeniu miejsc postojowych zlokalizowanych na działce nr [...]. Sąd przy tym nie rozstrzyga tej kwestii lecz wskazuje, że wyłącznie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli i mającego na celu wyczerpanie wszystkich możliwości legalizacji dokonanej inwestycji odpowiada przepisom prawa. Ewentualne ponowne orzeczenia rozbiórki co do całości inwestycji możliwe będzie wyłącznie po wyczerpaniu wspomnianych możliwości. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.