VII SA/Wa 670/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi P. Ż. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata T. D. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia P. Ż. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody L. z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], wydane na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. , odmawiające wszczęcia, na wniosek P. Ż., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ł. z dnia [...] maja 2012 r" Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i D. K. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego wraz z przebudowa przyłącza wodociągowego, zewnętrznej instalacji gazowej oraz wewnętrznej linii zasilającej na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości Ł., przy ul. Ś. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 20 września 2012r. P. Ż.zwrócił się do Wojewody L. o zbadanie zgodności z prawem ww. decyzji Starosty Ł. z dnia [...] maja 2012 r.. znak: [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i D. K. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego znajdującego się na działce nr [...]w m. Ł. przy ul. Ś. P.Ż. poinformował, że jest właścicielem działek nr [...] i [...]. sąsiadujących bezpośrednio z inwestowaną nieruchomością nr [...]. P. Ż. zwrócił uwagę w swoich wystąpieniach skierowanych do Wojewody L. na zbliżenie przedmiotowego budynku do ulicy i na brak miejsc parkingowych dla budynku usługowego. Stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na usługowy wprowadziła niezgodność z. aktualnym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując wniosek o pozwolenie na omawianą rozbudowę Starosta Ł. uznał za stronę postępowania jedynie inwestora. Również w ocenie Wojewody L., działki skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem organu nie można uznać, że budynek usługowy o wskazanym w projekcie przeznaczeniu, należy do przedsięwzięć mogących oddziaływać na sąsiednią nieruchomość i naruszać interes skarżącego, uniemożliwiając zagospodarowanie jego nieruchomości w sposób przewidziany przepisami techniczno- budowlanymi i planem miejscowym. Rozbudowa budynku w sposób podany w decyzji nie generuje obszaru oddziaływania obiektu odmiennego niż przy pierwotnej kubaturze oraz w żaden sposób nie wpływa na możliwość zagospodarowania działki skarżącego. Zdaniem Wojewody L. nie było podstaw prawnych, aby traktować P. Ż. jako stronę postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego przy ulicy Ś. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko Wojewody L. wskazując w uzasadnieniu, że ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że koniecznymi cechami interesu prawnego jest bowiem to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98; wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 marca 1999 r" sygn. akt I SA 1189/98). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracja (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 05 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wr 1550/07). Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeanalizował projekt zagospodarowania działki stanowiący załącznik do kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę i wykazał, że odległość projektowanego budynku usługowego inwestora od granicy z działką nr ewid. [...] należącą do wnioskodawcy – P. Ż. wynosi 5 m. Ponadto, jak wynika z analizy projektu budowlanego budynek ma wysokość w kalenicy 6,76 m. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji (rozbudowa budynku usługowego wraz z przebudową przyłącza wodociągowego, zewnętrznej instalacji gazowej oraz wewnętrznej linii zasilającej), w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki o nr ewid. [...]. Położenie projektowanego budynku względem nieruchomości skarżącego wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działki należącej do wnioskodawcy, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Organ wskazał, że nieruchomość należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów), przepis § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 700 - 1700), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że P. Ż. może bez przeszkód zagospodarować należącą do niego nieruchomość, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza go w tym w najmniejszym stopniu. W skardze domagającej się uchylenia zaskarżonych postanowień P. Ż. stwierdził, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], która jest usytuowana w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...], gdzie planowana jest inwestycja. Nieruchomość skarżącego pozostaje również w obszarze oddziaływania rozbudowywanego obiektu, tj. garażu, który ma zostać przebudowany na budynek usługowo-handlowy. Zdaniem Skarżącego, w ramach postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien uwzględniać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek, ale i funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Zdaniem Skarżącego nie mógł on w żaden sposób zweryfikować twierdzeń organu o tym, że planowany obiekt jest zgodny z przepisami prawa, gdyż nie brał udziału w postępowaniu i nie miał dostępu do akt na żadnym etapie tego postępowania a jego zdaniem pawilon usługowo-handlowy stwarza uciążliwość dla otoczenia. Wyznaczenie strefy oddziaływania powinno nastąpić również z uwzględnieniem funkcji i przeznaczenia nowego obiektu i jego oddziaływania na środowisko, a także bezpośredniego sąsiedztwa z innymi nieruchomościami. Zdaniem Skarżącego analizując przeznaczenie obiektu w powiązaniu z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu sąsiadującego z obiektem nie sposób nie dostrzec wpływu nowej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożonej skardze nie można przynajmniej w części odmówić słuszności. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy postanowienie Wojewody L., wydane na podstawie art. 61 a §1 K.p.a. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6,poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w ari 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a §1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisać prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art, 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wykonywanych robót budowlanych jest okoliczność, iż ustalony przez organ zakres tych robót, jest zgodny z pozwoleniem na budowę. Na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania te kwestie nie mogły być przedmiotem oceny organu, tym bardziej, że zakres i sposób wykonywania tychże robót był kwestionowany przez stronę żądającą wszczęcia postępowania. Należało zatem przyjąć, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony przyjął, iż postępowanie administracyjne nie było wszczęte mimo że organ przeprowadził szereg czynności wyjaśniających i dowodowych. Zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały więc wydane z naruszeniem art 61 a §1 k.p.a. Z uwagi na to, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie wydane w trybie wskazanego art 61a §1 k.p.a. przedwczesna jest na obecnym etapie nie tylko ocena legalności wykonywanych robót budowlanych na działce sąsiedniej z działką skarżącego ale również ocena interesu prawnego strony skarżącej. Do organu administracji należał będzie obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, dokonanie niezbędnych ustaleń odnoszących się praw skarżącego i załatwienie jego żądania w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art, 145 § 1 pktl lii c ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1/ sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art, 152 p.p.s.a., co oznacza, iż uchylone postanowienie nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny.