VII SA/Wa 674/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Tadeusz Nowak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z [...] grudnia 2016 r., którym odmówiono zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], wybudowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 Kpa na wydane w toku postępowania postanowienia zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Zgodnie natomiast z art. 101 § 3 Kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Organ II instancji podniósł, że na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania nie przysługuje zatem zażalenie, wobec czego stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Jednocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że w rozstrzygnięciu z dnia [...] grudnia 2016 r. organ I instancji nieprawidłowo pouczył stronę, wskazując na możliwość wniesienia zażalenia, niemniej jednak błędne pouczenie w tym zakresie nie może przesądzać o dopuszczalności środka zaskarżenia. Organ zwrócił też uwagę, powołując się na treść art. 142 Kpa, że postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji. J. M. złożył skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] zarzucając postanowieniu: - naruszenie art. 101 § 3 Kpa, poprzez niezasadne przyjęcie, że zażalenie nie przysługuje na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, - naruszenie art. 134 Kpa w zw. z art. 144 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie, - naruszenie art. 8 Kpa poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, - naruszenie art. 112 Kpa poprzez jego niezasadne niezastosowanie, - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i analizy całego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez pominięcie, że zostało wykazane, iż wynik postępowania w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości, toczącego się przed Sądem Rejonowym [...] sygn. akt [...] Ns [...], stanowi zagadnienie wstępne, - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez niezasadną odmowę zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nakazał skarżącemu dokonanie rozbiórki wykuszy w elewacji północnej budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w [...], rozbiórki balkonu w elewacji wschodniej oraz wypełnienia otworów w ścianie północnej i południowej budynku usytuowanych w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki materiałami spełniającymi wymagania ppoż. J. M. wskazał, że wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie wykonania obowiązków nałożonych powyższą decyzją, z uwagi na to, że część obowiązków stanie się nieaktualna, bowiem toczy się postępowanie w sprawie działu spadku i zniesienia współwłasności sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...]. Uzgodniony przez zainteresowane strony projekt podziału przewiduje, że do nieruchomości skarżącego zostanie przyłączona cześć sąsiedniej nieruchomości, na skutek czego odległość budynku od granicy sąsiedniej nieruchomości będzie spełniała warunek zachowania co najmniej 4 m odstępu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] odmówił zawieszenia postępowania wskazując, że sprawa tocząca się przed Sądem Rejonowym [...] nie ma charakteru zagadnienia wstępnego, a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego na to postanowienie. W skardze zarzucono, że organy nadzoru budowlanego zupełnie pomijają okoliczność, że większa część obowiązków nałożonych decyzją z 2013 r. została już wykonana, a pozostała część stała się lub stanie się nieaktualna, co stanowi naruszenie art. 7 Kpa i art. 77 Kpa. Skarżący podniósł ponadto, że stosownie do przepisu art. 101 § 3 Kpa zażalenie przysługuje na postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania", sformułowanie postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania" jest niewątpliwie szersze od pojęcia postanowienia "o zawieszeniu postępowania" i ze swojego literalnego brzmienia obejmuje również negatywne rozstrzygnięcia "w sprawie zawieszenia postępowania". W ocenie skarżącego żadne względy nie przemawiają za inną wykładnią przepisu art. 101 § 3 Kpa niż wykładnia literalna, która jest podstawowym sposobem dokonywania interpretacji przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], którym organ stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...], wybudowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z art. 141 § 1 Kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że katalog postanowień, na które może być wniesione zażalenie, jest zamknięty i organ orzekający w sprawie nie może go rozszerzać, zażalenie może być wnoszone wyłącznie na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Jest to rozwiązanie procesowe odmienne niż w przypadku odwołania, które przysługuje od wszystkich decyzji wydanych w pierwszej instancji. Zauważyć należy, iż przepis art. 101 § 3 Kpa, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r., stanowił, że na postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania" służy stronie zażalenie. Mając na uwadze taką treść przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień wydanych "w sprawie zawieszenia postępowania", w tym na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Trzeba mieć jednak na względzie, że w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., treść art. 101 § 3 Kpa uległa zmianie. Przepis ten stanowi obecnie, że zażalenie służy stronie na postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że obecnie powołany przepis, odmiennie aniżeli miało to miejsce przed 11 kwietnia 2011 r., nie daje podstaw do przyjęcia dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Aktualną treść art. 101 § 3 Kpa należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania oraz na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie, jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. W razie przyjęcia odmiennej wykładni powstałoby uzasadnione pytanie o racjonalność ustawodawcy i sens nowelizacji art. 101 § 3 Kpa, w tym sens odrębnego wskazania w tym przepisie postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Przeciwny pogląd byłby też sprzeczny z celem nowelizacji, która miała uprościć i przyśpieszyć postępowanie administracyjne. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 Kpa było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania, a więc postanowień o odmowie zawieszenia postępowania oraz o podjęciu zawieszonego postępowania. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje jednak pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż na podstawie art. 142 Kpa może je kwestionować w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skoro zatem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują w aktualnym stanie prawnym możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, to zażalenie J. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] grudnia 2016 r. jest niedopuszczalne i nie mogło być merytorycznie rozpoznane. Taka sytuacja obligowała zatem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w oparciu o art. 134 Kpa w zw. z art. 144 Kpa postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, nie sposób zatem zarzucić organowi naruszenia tych przepisów oraz przepisu art. 101 § 3 Kpa. Tym bardziej niezasadny jest przywołany w skardze zarzut naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów art. 7, art. 77 Kpa i art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, wobec braku możliwości merytorycznego kontrolowania przez ten organ postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] grudnia 2016 r. Również pozostałe zarzuty skargi okazały się niezasadne, w tym zarzut naruszenia art. 112 Kpa, zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Podkreślenia wymaga, że błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach, a co za tym idzie nie stwarza dla strony prawa do wniesienia zażalenia, gdy jest ono niedopuszczalne z mocy prawa. Mając powyższe okoliczności na uwadze stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.