VII SA/Wa 674/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę Przedmiotem skargi złożonej przez Gminę T. ("skarżąca", "strona") jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("minister", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ("[...]WKZ", "organ I instancji") z [...] października 2017 r. znak: [...], którą wpisano do rejestru zabytków nieruchomych województwa śląskiego zespół zabudowy osiedla robotniczego "[...]" w miejscowości B., gmina T.. Zaskarżona decyzja ministra zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...]WKZ decyzją z [...] października 2017 r. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa śląskiego, pod numerem [...], zespół zabudowy osiedla robotniczego "[...]" w miejscowości B., gmina T., zlokalizowany przy ulicach [...], [...] i [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym. W treści decyzji wskazano, że zespół zabudowy obejmuje następujące budynki: ul. [...] (budynek mieszkalny i budynek gospodarczy), ul. [...] (budynek mieszkalny), ul. [...] (budynek mieszkalny), ul. [...] (budynek mieszkalny), ul. [...] (budynek mieszkalny), ul. [...] (budynek mieszkalno-usługowy), ul. [...] (budynek mieszkalny i budynek gospodarczy), ul. [...] (budynek mieszkalny), ul. [...] (budynek mieszkalny), ul. [...] (budynek mieszkalny), ul. [...] (dawna kaplica p.w. Matki Boskiej Bolesnej), ul. [...] (budynek mieszkalny), ul. [...] (budynek mieszkalny), ul. [...] (budynek mieszkalny), ul. [...] (budynek mieszkalny), ul. [...] (budynek mieszkalny), ul. [...] (budynek mieszkalny i budynek gospodarczy), ul. [...] (budynek gospodarczy - dawny magiel i suszarnia), ul.[...] (budynek mieszkalny i budynek gospodarczy), ul. [...] (budynek mieszkalny), ul. [...] (budynek mieszkalny), ul. [...] (budynek mieszkalny), ul. [...] (budynek gospodarczy pomiędzy numerem [...] i [...]), ul. [...] (budynek mieszkalny), ul. [...] (budynek mieszkalny), ul. [...] (budynek mieszkalny), ul. [...] (budynek mieszkalny), ul. [...] (budynek mieszkalny), ul. [...] (budynek mieszkalny), ul. [...] (budynek mieszkalny); wraz z terenem w granicach działek nr ewid: [...], [...], [...] (część), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (jednostka ewidencyjna [...], obręb [...]). W treści orzeczenia stwierdzono ponadto, że ochronie konserwatorskiej podlegają: parcelacja, gabaryty, bryły i wygląd elewacji budynków oraz relacje przestrzenne między elementami zabudowy, tj. historyczne rozplanowanie i kompozycja przestrzenna zespołu. Wpisem do rejestru zabytków nie objęto wnętrz budynków. Integralną część decyzji stanowi załącznik graficzny na którym oznaczono granice zespołu zabudowy "[...]" oraz wyróżniono budynki wchodzące w skład tego zespołu. Decyzja została doręczona stronom postępowania w drodze obwieszczenia. W odwołaniu od decyzji organu I instancji z [...] października 2017 r. skarżąca zarzuciła tej decyzji obrazę art. 107 § 3 Kpa podnosząc, że w jej ocenie sentencja zaskarżonej decyzji stoi w sprzeczności z treścią jej uzasadnienia. Z sentencji orzeczenia wynika, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej są indywidualnie wpisane do rejestru zabytków budynki i nieruchomości gruntowe, natomiast w uzasadnieniu nie odniesiono się do wartości każdego z wymienionych obiektów. Podkreślono, że z treści uzasadnienia wynika przy tym, że poszczególne budynki pochodzą z różnych okresów historycznych. Na tej podstawie strona skarżąca uznała, że tzw. zespół zagospodarowano przypadkowo, w różnym czasie, bez wspólnego planu zabudowy, a zatem wpisanie zespołu do rejestru zabytków jest sprzeczne z prawem, gdyż dotyczy różnych stylów architektonicznych oraz różnych koncepcji planistycznych, oraz wartości historycznych, a to trudno nazwać zespołem zabytkowym. Jednocześnie strona stwierdziła, że organ nie odniósł się do jej wniosków i dowodów wniesionych w toku postępowania, w tym do wniosku o wyłączenie z postępowania budynku dawnej kaplicy oraz budynków przy ul. [...] i [...]. Strona skarżąca uznała przy tym, że zaskarżona decyzja narusza zasadę równości obywateli wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., ponieważ nakłada dodatkowe obciążenia na właścicieli i użytkowników nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków. W odwołaniu zawarto również polemikę z organem konserwatorskim w zakresie oceny skuteczności dotychczasowej ochrony budynków z osiedla robotniczego, sprawowanej na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz gminnej ewidencji zabytków. Strona zarzuciła też, że pouczenie dotyczące prawa do wniesienia odwołania od zaskarżonej decyzji jest wadliwe, ponieważ "decyzja w tym miejscu powinna zawierać informację w jakim źródle zostanie opublikowana". Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Po rozpoznaniu odwołania minister decyzją z [...] stycznia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...]WKZ z [...] października 2017 r. Jako podstawę prawną organ odwoławczy wskazał art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. 2017 r., poz. 2187, dalej "ustawa o ochronie zabytków") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2017, poz. 1257, dalej "kpa"). Organ drugiej instancji stwierdził, że komparycja i orzeczenie decyzji z 11.10.2017 r. zawiera klasyfikację zabytku zgodną z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy o ochronie zabytków, tj. zespół zabudowy (budowlany) osiedla robotniczego "[...]" w miejscowości B., zlokalizowany przy ulicach [...], [...] i [...]. Rozplanowanie ww. zespołu budowlanego wpisane w układ ww. ulic, z wzajemnymi relacjami zróżnicowanej zabudowy, jest dobrze czytelne na załączniku graficznym. Katalog historycznej zabudowy jest wyraźnie wskazany w orzeczeniu decyzji wraz z identyfikacją obszaru relacji przestrzennych obiektów, poprzez wskazanie numerów działek gruntowych. Komponenty zabytku w pełni odpowiadają treści definicji historycznego zespołu budowlanego z art. 3 pkt. 13 ustawy o ochronie zabytków, co zostało omówione w uzasadnieniu tej decyzji. Treść zaskarżonej decyzji jest jednoznaczna i nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych. Minister stwierdził ponadto, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji prawidłowo i wyczerpująco odniósł się do pisma z 26.10.2015 r. ze skargą, a także do szeregu pism z uwagami i wnioskami, które były wnoszone przez strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. W ocenie ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...]WKZ wskazał materiał dowodowy, stanowiący podstawę dla ustaleń w zakresie wartości zabytkowych przedmiotowego zespołu. Powyższy materiał dowodowy pozwolił także organowi drugiej instancji stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest słuszna i nie narusza przepisów prawa. Podzielając stanowisko [...]WKZ organ drugiej instancji wskazał, że budynki znajdujące się w granicach osiedla robotniczego "[...]", zostały rozplanowane w regularnym układzie komunikacyjnym z czytelnym podziałem na poszczególne etapy rozwoju i funkcji osiedla. Rozplanowanie to charakteryzuje się zwartą zabudową obiektów mieszkalnych, gospodarczych i użyteczności publicznej, rozmieszczoną pomiędzy przestrzeniami wolnymi od zabudowy (podwórza, tereny zielone, ogrody). Sposób wyznaczenia granicy zespołu pozwala na zachowanie jego walorów przestrzennych, bowiem uwzględnia kompozycję osiedla, w tym osie kompozycyjne i widokowe oraz kontekst poszczególnych grup budynków. Zabudowa osiedla jest zróżnicowana pod względem formalnym, od prostych "familoków", poprzez budynki wielorodzinne (bliźniacze, czworacze), budynki o charakterze willowym i nawiązującym do angielskiego stylu "cottage", po obiekty wniesione jako budowle użyteczności publicznej (dawne kasyno, dawna kaplica). Relacje poszczególnych części osiedla i jego elementów są dobrze czytelne. Przy ul. [...] znajdują się budynki z końca XIX wieku, wzniesione w szeregu, usytuowane kalenicowo do drogi, a na ich zapleczu w latach 1910-20, również powtarzając układ szeregowy, wybudowano familoki. W głębi osiedla znajdują się budynki z okresu 1910-20 położone wokół podwórek z zieleńcami. Wzdłuż ul. [...] znajdują się obiekty wzniesione na pocz. XX w., w tym budynki użyteczności publicznej. Osiedle mieszkaniowe zostało wzniesione w ramach czasowych od lat 90. XIX w. do lat 20. XX w. Przeznaczone było dla urzędników i pracowników pobliskiego zakładu przemysłowego (fabryka materiałów wybuchowych, przekształcona na pocz. XX w. w wytwórnię papieru), a tym samym ograniczało się głównie do funkcji mieszkaniowej z budynkami użyteczności publicznej, pozwalającymi na utworzenie samowystarczalnej struktury, wyodrębnionej z układu ruralistycznego wsi B.. Zabudowa, choć zróżnicowana formalnie, w obrębie każdej z grup obiektów, została zrealizowana jako powtarzalna, ściśle według danych konwencji architektonicznych, scharakteryzowanych w treści zaskarżonej decyzji. Ponadto omawiane budynki, tworzące zespół zabudowy osiedla robotniczego "[...]" (w każdej z grup zabudowy), odwołują się do tradycji budowlanej [...] z przełomu wieków XIX i XX, a jednocześnie wpisują się w przyjęty w tym regionie sposób kształtowania zabudowy mieszkalnej przy zakładach przemysłowych. Powyższa ogólna charakterystyka zabudowy osiedla, wskazuje, iż zespół "[...]" w B. odpowiada kryteriom definicji ustawowej historycznego zespołu budowlanego. Według organu odwoławczego podnoszona przez stronę okoliczność przebudowy części obiektów, pomimo negatywnego wpływu na odbiór ich spójnego wyrazu architektonicznego, nie pozbawia omawianego osiedla wartości artystycznych, historycznych oraz naukowych. Przekształcenia te zostały wskazane i ocenione przez [...]WKZ w treści jego decyzji, jako niedegradujące substancji zabytkowej obiektów (stanowiące dokument nawarstwień historycznych w tym obiektach) oraz częściowo odwracalnych. Ponadto, przekształcenia te pozostają bez wpływu na walor relacji przestrzennych zespołu budowlanego, które wyrażają się w grupowaniu obiektów o podobnej skali według czytelnej zasady z podziałem na części gospodarcze i mieszkalne. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że w organy ochrony zabytków obu instancji działają w ramach art. 4 pkt. 1, 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje ograniczenie prawa własności ujętego zapisem art. 21 Konstytucji RP, w art. 64 § 3 mówiącym, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Ograniczenie własności stron, będące konsekwencją wpisania do rejestru zabytków zespołu zabudowy "[...]", wynika z przepisów ustawy o ochronie zabytków, a zatem jest prawnie dopuszczalne. Organ II instancji wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie zabytków, formami ochrony zabytków są: wpis do rejestru zabytków (pkt 1), uznanie za pomnik historii (pkt 2), utworzenie parku kulturowego (pkt 3), ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego (pkt 4). W ocenie ministra zarzut dotyczący błędnego pouczenia w zaskarżonej decyzji jest nietrafny, ponieważ w poprzedzającym pouczenie akapicie uzasadnienia [...]WKZ precyzyjnie wskazuje miejsca publicznego ogłoszenia decyzji. W konkluzji organ odwoławczy, podzielił stanowisko wyrażone w decyzji [...]WKZ, uznając za zasadną i potrzebną ochronę prawną zespołu zabudowy osiedla robotniczego "[...]", ponieważ obiekt ten w pełni zachował wartości zabytkowe. Minister uznał, że podnoszone w odwołaniu okoliczności nie podważają prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego w decyzji [...]WKZ z [...] października 2017 r. W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji ministra z [...] stycznia 2018 r. nierozpoznanie punktu V odwołania skarżącej od decyzji [...]WKZ z [...] października 2017 r. oraz oczywistą niesprawiedliwość rozstrzygnięcia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji [...]WKZ z [...] października 2017 r. i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę minister wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie sąd nie stwierdził naruszeń, które mogłyby podważyć legalność zaskarżonej decyzji. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków do rejestru zabytków wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku. W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o wpisie do rejestru zabytków organ administracji musi ustalić czy obiekt, który ma być wpisany do rejestru zabytków spełnia wymogi ustawowe. Definicję legalną zabytku zawiera art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, który stanowi, że zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Aby więc uznać rzecz za zabytek musi ona reprezentować określoną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Wartość historyczna obiektu jest oceniania przez pryzmat jego walorów dokumentacyjnych dla określonych zdarzeń historycznych – im ważniejsza jest kwestia, którą dokumentuje dany przedmiot, tym większa jest jego wartość historyczna. Wartość artystyczna obiektu oceniana poprzez ustalenie czy obiekt stanowi dzieło sztuki, czyli czy oprócz funkcji użytkowych zawiera w sobie element piękna postrzegalny przez odbiorcę. Wartość naukowa jest kryterium aktualnej naukowej oceny danego obiektu. Charakter klauzuli generalnej ma kategoria interesu społecznego, która podkreśla społeczny wymiar chronionej wartości. Interes społeczny stanowi korzyść, jaką może przynieść społeczeństwu zachowanie zabytku nieruchomego. Wskazane kryteria oceny zabytku są pojęciami niedookreślonymi, w związku z czym organ administracji przy ocenie czy dany obiekt jest zabytkiem dokonuje jego wartościowania w ramach tych kryteriów, mając przy tym pewien zakres swobodnej oceny stanu faktycznego z punktu widzenia badanych wartości. Zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków historyczny zespół budowalny stanowi powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu z 18 stycznia 2018 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Nie powielając wszystkich ustaleń organu odwoławczego, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, że ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji leży w interesie społecznym, który ma prymat przed interesem ekonomicznym właściciela obiektu. W rozpoznawanej sprawie organy przeprowadziły wartościowanie obiektu, czyli ocenę czy spełnia on wymogi ustawowe, w tym czy jego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną i naukową. Organy wnikliwie przeanalizowały cechy architektoniczne zespołu obiektów jak również historyczny i kulturowy kontekst jego powstania i funkcjonowania, w wyniku czego stwierdziły, że reprezentuje on dużą wartość z punktu widzenia interesu społecznego jako zespół autentycznych obiektów posiadających charakterystyczną architekturę oraz znaczące walory historyczne, artystyczne i naukowe. Przeprowadzone przez organy wartościowanie znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w których wskazano jakie kryteria zostały wzięte pod uwagę i jakie oceny zostały dokonane na ich podstawie. Wartościowanie to zostało przeprowadzone w sposób zgodny z prawem, a dokonana ocena mieści się w zakresie swobodnej oceny stanu faktycznego, dopuszczalnej ze względu na użycie w ustawowej definicji zabytku pojęć niedookreślonych i nieostrych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sąd uznał za bezzasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z akt sprawy wynika, iż organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrały niezbędny materiał dowodowy. Szczegółowo wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji szczegółowo i jednoznacznie określa przedmiot i zakres ochrony zabytku. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się również do zawartego w odwołaniu zarzutu niekonstytucyjności ograniczeń praw właścicieli obiektów wpisanych do rejestru zabytków, wskazując że wynikają one z przepisów ustawy o ochronie zabytków, co jest zgodne z art. 64 § 3 Konstytucji RP, dopuszczającym ograniczenie własności w drodze ustawy, w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.