VII SA/Wa 676/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2005 r. sprawy ze skargi I. K. i J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. K. i J. G. kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 i ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 207 poz.2016 z 2003 r. ze zm.) nakazał G. i W. małżonkom G. przedłożenie projektu zagospodarowania działki nr ew. [...] z opisem technicznym oraz ze wskazaniem miejsc utwardzonych terenu wraz z oceną techniczną przeprowadzonych robót przy wykonywaniu utwardzenia powierzchni gruntu na działce inwestorów . Żądanie powyższych dokumentów miało na celu doprowadzenie wykonanego dojazdu - utwardzenia do stanu zgodnego prawem . W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał ,że w dniu [...] grudnia 2003 r. i w dniu [...] maja 2004 r. na wniosek sąsiadów inwestorów , małżonków G. przeprowadzone zostały oględziny . W ich toku ustalono , że na działkę [...] należącą do małżonków G. wykonany został zajazd z ulicy S. o szerokości 4,5 m od strony jezdni i 4 m przy granicy działki, utwardzony kostką brukową . Zjazd ten zlokalizowano w miejscu przewidzianym w projekcie zagospodarowania działki , zatwierdzonym pozwoleniem na budowę wydanym przez Starostę Powiatowego w S. w dniu [...] czerwca 2000 r. Nr [...] dotyczącym budynku usługowo- mieszkalnego. Lokalizacja zjazdu została uzgodniona z właścicielem ulicy - Gminą S. . Szerokość wykonanego zjazdu nie była większa niż wskazana w projekcie zagospodarowania działki . Na odcinku 12,8 m od granicy działki małżonków G. z pasem drogowym o szerokości 3,46 m wzdłuż działki małżonków G. wykonano utwardzenie terenu kostką brukową jako dojazd do nowobudowanej bramy i furtki . Od strony ulicy , przed wejściem do budynku usługowo- mieszkalnego ( segment ) wschodni , wykonano również utwardzenie terenu z kostki betonowej o szerokości 2,4 m i długości 11 m z wyłączeniem części przy drzewie . Organ stwierdził ,że utwardzenie terenu działki nr ew. [...] kostką brukową wykonano bez dokonania zgłoszenia do właściwego organu. Organ stwierdził również ,że po otrzymaniu projektu zagospodarowania wraz z opisem technicznym oraz oceną techniczną wykonanych robót , podjęte zostanie właściwe rozstrzygniecie na podstawie art. 51 ust 3 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego Odwołanie od tej decyzji złożyli inwestorzy małżonkowie G. jak i ich sąsiedzi małżonkowie G.. Inwestorzy w odwołaniu podnieśli ,że utwardzenie terenu zostało przewidziane w projekcie zagospodarowania działek zatwierdzonym decyzją pozwalającą na budowę z dnia [...] czerwca 2000 r. , wobec czego prace te są całkowicie legalne. Sąsiedzi inwestorów w swoim odwołaniu twierdzili ,że małżonkowie G. wybudowali zjazd - obiekt budowlany w sposób samowolny bez wymaganego pozwolenia na budowę i wobec tego postępowanie powinno toczyć się w trybie art. 48 i 49 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2004 r. po rozpatrzeniu tych odwołań uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynikało z uzasadnienia decyzji kasatoryjnej , powołany przez organ I instancji jako podstawa prawna decyzji art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowiący, że "(...) właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem , określając termin ich wykonania" w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia - nie miał w sprawie zastosowania. Bowiem pod pojęciem "określonych czynności i robót budowlanych" należy rozumieć czynności techniczno- budowlane , polegające na wykonaniu określonych prac fizycznych a organ I instancji nakazał przedstawienie jedynie dokumentów. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał ,że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 48 i 49 Prawa budowlanego bowiem prawidłowo zakwalifikowano przedmiotowe utwardzenie terenu jako urządzenie budowlane , gdyż stanowi ono przejazd ( art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego) . Postępowanie zdaniem organu II instancji powinno się toczyć na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego bowiem nie dokonano zgłoszenia właściwemu organowi , a przedmiotowe utwardzenie nie może być zakwalifikowane jako obiekt budowlany . Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. wydanym na podstawie art. 81 c ust 2 Prawa budowlanego zobowiązał G. i W. małżonków G. - właścicieli działki nr [...] przy ulicy S. [...] w S. do przedłożenia projektu zagospodarowania działki ze wskazaniem miejsc utwardzonych terenu z opisem technicznym , oraz oceną techniczną przeprowadzonych bez wymaganego zgłoszenia robót budowlanych przy wykonaniu utwardzenia powierzchni gruntu na działce nr ew. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał , że biorąc pod uwagę wytyczne organu II instancji oraz fakt , że inwestorzy dokonali utwardzenia terenu działki kostką brukową bez wymaganego zgłoszenia to koniecznym było zobowiązanie inwestorów do przedłożenia projektu zagospodarowania działki nr ew. [...] ze wskazaniem miejsc utwardzonych terenu wraz z opisem i oceną techniczną tych robót , która powinna zawierać cześć graficzną ze wskazaniem w projekcie zagospodarowania działki miejsc utwardzonych na działce i ich przeznaczenia. Zażalenie na to postanowienie złożył inwestor W. G. oraz sąsiedzi małżonkowie G. W zażaleniu inwestora podniesiono ,że zatwierdzony decyzją Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] czerwca 2000 r. zezwalającą na budowę budynku usługowo-mieszkalnego projekt zagospodarowania działki przewidywał lokalizację wjazdu z ulicy S. i zawierał w tym przedmiocie stosowne zapisy w części opisowej tego projektu , nadto przewidywał , że teren dookoła segmentu wschodniego ( obecnie budynek inwestora) zostanie utwardzony kostką . W tej sytuacji inwestor nie dokonywał zgłoszenia budowy utwardzeń i wjazdu skoro były to rozwiązania przewidziane w projekcie objętym pozwoleniem budowlanym. Do zażalenia dołączył projekt zagospodarowania działek - cześć opisową i graficzną. Natomiast w zażaleniu małżonków G. podniesiono ,że wykonany zjazd i utwardzenie terenu są samowolą budowlaną do której zastosowane powinny być przepisy art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu tych zażaleń [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. na podstawie art. 138 § lpkt 2 kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego . W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał , iż zdaniem organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy . Przepis art. 81 c ust 2 Prawa budowlanego nie mógł być podstawą prawną do nałożenia na inwestorów obowiązków takich jak określono to w zaskarżonym postanowieniu gdyż ma on zastosowanie w przypadku wątpliwości co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego . Możliwość taka istniała zdaniem organu odwoławczego w oparciu o przepisy art. 50 i 50 Prawa budowlanego , które pozwalają na dokonanie oceny prawidłowości wykonanych robót w świetle norm prawa budowlanego. Ponownie wyraził pogląd , że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 48 i 49 Prawa budowlanego bowiem przedmiotowe utwardzenie terenu nie jest samodzielnym obiektem budowlanym a urządzeniem budowlanym . Odniósł się do przedstawionego przez inwestora zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu działek nr [...] , który przewidywał w części opisowej wykonanie zjazdu z ulicy S. oraz utwardzenie terenu dookoła segmentu wschodniego kostką brukową i uznał ,że wykonane przez inwestora roboty budowlane związane z utwardzeniem terenu objęte były decyzją Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] czerwca 2000 r. o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji organ odwoławczy zauważył , że prowadzenie postępowania w ramach nadzoru budowlanego w zakresie wykonanego utwardzenia terenu na działce małżonków G. jest bezprzedmiotowe . Dlatego uchylił zaskarżone postanowienie nakładające na inwestorów obowiązki a w zdaniu końcowym stwierdził ,że postępowanie zażaleniowe należało umorzyć . Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. K. i J. G. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili błędną ocenę stanu faktycznego i związaną z tym wadliwość zastosowanych przepisów. Wskazali, że opis do projektu zagospodarowania nie mógł podlegać zatwierdzeniu decyzją pozwalającą na budowę , gdyż dopiero później przewidziano w Prawie budowlanym jego istnienie . Ponowili twierdzenie , że w tym przypadku jest to samowola budowlana inwestorów i powinny mieć zastosowanie przepisy art. 48 i 49 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie , podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skargę należało uwzględnić ale nie z przyczyn jakie wskazano w jej motywach. Na wstępie należy zauważyć , że organ II instancji rozpatrując odwołanie od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. które było postanowieniem o charakterze dowodowym uchylił je i umorzył postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Oznacza to , że rozpatrując w postępowaniu odwoławczym zażalenie od postanowienia o charakterze wpadkowym dokonał oceny dotychczasowego materiału dowodowego i zakończył postępowanie w sposób formalny ( bo taki ma charakter decyzja umarzająca postępowanie ) wydając zaskarżone postanowienie . Już ta okoliczność wskazuje na ciężką wadliwość podjętego aktu . Organ odwoławczy działał w zakresie wyznaczonym zaskarżonym postanowieniem i wprawdzie jego kompetencje były co do możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy równe organowi I instancji ale tylko w granicach wyznaczonych kontrolowanym w postępowaniu odwoławczym aktem. Dlatego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł umorzyć całego postępowania przed organami nadzoru budowlanego bowiem nie taki był zakres wyznaczony zaskarżonym postanowieniem . Takie rozstrzygniecie jest w istocie naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania jeśli zważyć , że małżonkowie G. nie mogli zaskarżyć decyzji organu I instancji kończącej postępowanie w tej instancji gdyż decyzji takiej organ jeszcze nie wydał. Nadto samo rozstrzygniecie w postaci umorzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego jak wielokrotnie wskazywało orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wadliwe. Stosownie do brzmienia art. 105 § 1 kpa "organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jedynie wtedy, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe". Z bezprzedmiotowością postępowania mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w oczywisty sposób organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jeżeli jednak istnieje pewien stan faktyczny, który podlega uregulowaniu przez organy administracji państwowej, na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie administracyjne winno się toczyć. Dlatego organ zobowiązany był rozpatrzeć sprawę i wydać decyzję zawierającą rozstrzygnięcie merytoryczne . Bezprzedmiotowość oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Natomiast w tej sprawie żądanie sąsiadów inwestorów było sprecyzowane i konkretne -domagali się rozbiórki. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2000 r. sygn. IV SA 707/00 (LEX nr 75546) "ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony." W tym kontekście organ odwoławczy, który uznał przeprowadzone roboty budowlane za legalne mógł jedynie odmówić rozbiórki której domagali się skarżący ale nie umarzać postępowania w ramach nadzoru budowlanego . Rozważania powyższe mają w zasadzie walor teoretyczny gdyż nie ulega wątpliwości ,że organ II instancji w przedmiotowej sytuacji procesowej nie mógł zakończyć całego postępowania umarzając je. Dodatkowo wskazać trzeba na rozbieżność miedzy treścią postanowienia w jego sentencji , która wyraźnie stanowi o umorzeniu całego postępowania w ramach nadzoru budowlanego a ostatnim zdaniem w uzasadnieniu , które odnosi się do umorzenia postępowania zażaleniowego mimo , że we wcześniejszych akapitach uzasadnienia mowa o bezprzedmiotowości całego postępowania. Rodzić to może wątpliwości co do intencji organu , choć sama sentencja postanowienia jest jasna i w związku z tym ona decyduje o rodzaju rozstrzygnięcia . Wymienione wady zaskarżonego postanowienia charakteryzują się ciężarem pozwalającym uznać, iż dotknięte jest rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem jego nieważności . Jednakże przy ponownym rozpatrzeniu zażaleń organ odwoławczy powinien zbadać istnienie legitymacji prawnej I. K. i J. G. do jego wniesienia . Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie, gdyż z dotychczasowego przebiegu postępowania nie wynika aby wykonany przez inwestorów zjazd i utwardzenie terenu oddziaływały negatywnie na nieruchomość skarżących a oni sami nie przywołują okoliczności , który byłby podstawą do uznania ich interesu prawnego . Z faktu położenia działek w bezpośrednim sąsiedztwie może , ale nie musi wynikać interes prawny . Czasem jest on oczywisty , w sprawie niniejszej budzi wątpliwości i skarżący muszą wykazać jego istnienie . Dlatego też mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono , że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienie się niniejszego wyroku, natomiast rozstrzygnięcie o kosztach Sąd wydał w oparciu o art. 200 tej ustawy.