VII SA/Wa 676/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M.C. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. O., [...] w W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). VIISA/Wa 676/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku usytuowanego na działce nr ew.[...] , położonego przy ul. W. w M. gm. N. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...] na wniosek Z. W. W dniu [...] przeprowadzono oględziny, podczas których organ stwierdził, że przedmiotowy budynek jest użytkowany. Na podstawie zgromadzonych dokumentów organ ustalił, że budynek został wybudowany w oparciu o decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] oraz decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] przenoszącej pozwolenie na budowę na nowego inwestora – J. J. W dniu [...] J. J. dokonała zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu. Wobec braku sprzeciwu ze strony właściwego organu co do dokonanego zgłoszenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że inwestor użytkuje obiekt zgodnie ze zgłoszeniem. Te ustalenia spowodowały, że zdaniem organu nadzoru budowlanego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawcy organ nadzoru budowlanego wskazał, że dotyczą one rozstrzygnięć dokonywanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej a ich ocena nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, których kompetencje określa art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji złożył Z. W., wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, że wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia art. 28 Prawa budowlanego. Podniósł, że Urząd Gminy N. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, a nie mieszkalnego jaki wykonała J. J. Powołanie się przez organ na zgłoszenie zakończenia bezprawnej budowy domu jednorodzinnego, zamiast budynku gospodarczego, jest sankcjonowaniem nielegalnego budownictwo. Domagał się przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy budowa domu jednorodzinnego przez J. J. jest zgodna z ustawą Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budynku, usytuowanego na działce o nr ew.[...], położonej przy ul. W. w M. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że inicjując postępowanie Z. W. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o interwencję w sprawie naruszenia przez J. J. przepisów Prawa budowlanego, podnosząc, że dokonała ona bez stosownego pozwolenia przekształcenia budynku gospodarczego na domek letniskowy, a następnie na domek jednorodzinny. W toku czynności kontrolnych organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego Z. W. i J. J. - decyzją Wójta Gminy N. z dnia [...] przeniesioną następnie na J. J. W dniu [...] inwestorka zawiadomiła Urząd Gminy N. o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym właściwy organ nie zgłosił co do tego sprzeciwu. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji oparte na tych ustaleniach należało uchylić. Z. W. w piśmie inicjującym postępowanie, podnosił bowiem m.in., że J. J., mimo otrzymanej zgody na budowę budynku gospodarczego dokonała przekształcenia go na domek letniskowy, a następnie na domek jednorodzinny, bez wymaganego pozwolenia. Obowiązkiem organu I instancji było ustalenie treści oraz zakresu tego wniosku, ponieważ treść żądania wyznaczała rodzaj sprawy, będącej przedmiotem postępowania. Jakkolwiek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie zbadania legalności budowy przedmiotowego budynku, to jednak w żaden sposób nie odniósł się do kwestii przekształcenia budynku na "domek letniskowy" czy "domek jednorodzinny". Zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w dniu [...] przez Wójta Gminy N., jak i złożone w dniu [...] przez J. J. zawiadomienie o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania dotyczyły budynku gospodarczego. Natomiast zaświadczenie Urzędu Gminy N. z dnia [...] o oznaczeniu obiektu budowlanego numerem porządkowym dotyczyło budynku mieszkalnego. W świetle powyższego organ I instancji powinien ustalić, czy nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ustawy Prawo budowlane, tym bardziej, że organ w uzasadnieniu decyzji posługiwał się jedynie niedookreślonym pojęciem "budynek" i nie sprecyzował, jakiego rodzaju obiekt był przedmiotem jego postępowania. Tym samym nie można było uznać, że postępowanie w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej tego budynku stało się w myśl art. 105 § 1 kpa bezprzedmiotowe a rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania wniosła J. J. Domagając się jej uchylenia wskazała, że za zgodą swojego brata Z. W. wybudowała na jego gruncie budynek gospodarczy o charakterze budynku mieszkalnego. Taki charakter obiektu wynikał z dokumentacji technicznej, którą zatwierdził organ wydający pozwolenie na budowę. Następnie zawarła z bratem w formie aktu notarialnego umowę kupna działki, na której znajdował się budynek przeze nią wybudowany. Po czym wystąpiła o przeniesienie pozwolenia na budowę z poprzednich inwestorów ( Z. W. i J. J.) tylko na J. J. W następstwie tych działań zgłosiła w dniu [...] zakończenie budowy i wobec braku sprzeciwu przystąpiła do użytkowania budynku, któremu Urząd Gminy N. nadał policyjny numer, uzyskała też zameldowanie. Mając zamiar całkowitego uregulowania spraw związanych z budynkiem i zmianą sposobu jego użytkowania z gospodarczego na letniskowy i mieszkalny całoroczny, wykonała ekspertyzę wraz z dokumentacją powykonawczą i inwentaryzacją. Wystąpiła do Urzędu Gminy N. o zmianę charakteru budynku na mieszkalny i wobec braku sprzeciwu ze strony urzędu użytkuje budynek jako mieszkalny całoroczny. W ocenie skarżącej, decyzja o umorzeniu postępowania wydana przez Powiatowego Inspektora Budowlanego w tych okolicznościach, była zasadna natomiast celem uczestnika jest przyjęcie budynku i nie wywiązanie się z zawartej z nią umowy. Skarżąca wskazała także na czteroletni okres zastawiania sprawy w postępowaniu odwoławczym i naruszenie w ten sposób norm postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 2 kpa mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Decyzja tego typu przesądziła jedynie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga powtórzenia postępowania wyjaśniającego w całości i przy jej wydawaniu badanie sprawy ograniczyło się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. W sprawie niniejszej organ odwoławczy trafnie uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja o umorzeniu postępowania została bowiem wydana bez należytego ustalenia stanu faktycznego w zakresie legalności funkcjonowania budynku jako domu jednorodzinnego, co podnoszone było przez uczestnika postępowania. Ponieważ dokumenty na które powoływała się skarżąca nie zostały w całości zgromadzone w sprawie, to rodziły się wątpliwości co do skuteczności działań na które inwestorka powoływała się. Poza tym decyzja organu I instancji była wadliwa z uwagi na fakt, iż postępowanie toczyło się na wniosek Z. W. i organ mógł odmówić jego żądaniu skoro uznał je za bezpodstawne a nie umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe. Słusznie organ odwoławczy powziął wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdził potrzebę dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów. Zasadnie wskazał, że inicjujący postępowanie uczestnik Z.W. podnosił, że J.J. dokonała bez stosownego pozwolenia przekształcenia budynku gospodarczego na domek letniskowy, a następnie na domek jednorodzinny. W toku czynności kontrolnych organ I instancji powoływał się na dokumenty z których wynikało, że przedmiotowy budynek został wybudowany legalnie na podstawie pozwolenia na budowę budynku o charakterze gospodarczym. Jednak nie ustalał w ogóle czy nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ustawy Prawo budowlane. Poza tym słusznie organ odwoławczy zauważył, że uzasadnienie decyzji o umorzeniu postępowania jest nieprecyzyjne a organ posługiwał się niedookreślonym pojęciem "budynek" bez określania charakteru obiektu na poszczególnych etapach jego powstawania. W tych okolicznościach nie mogły być skuteczne wywody skargi i powoływanie się na działania i rozstrzygnięcia organów mające zdaniem skarżącej wskazywać na legalności wybudowania i użytkowania obiektu jako domu jednorodzinnego. Nade wszystko dlatego, iż takie ustalenia powinny być dokonane przez organ I instancji oraz musiałyby być poparte zgromadzoną rzetelnie dokumentacją. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy słusznie udzielił wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego koniecznego do przeprowadzenia w pierwszej instancji. Nie miał kompetencji do przesądzania o merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Skoro decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie rozstrzygała sprawy co do istoty, to tym samym w zakresie materialnoprawnym nie stanowiła żadnego rozstrzygnięcia o charakterze ostatecznym. Nie jest zatem przesądzone jakie rozstrzygnięcie w sprawie zapadnie po uzupełnieniu materiału dowodowego. Na marginesie wskazać należy na zasadności zarzutu skargi co do rażącej przewlekłości postępowania odwoławczego, która mimo wszystko sama w sobie nie miała wpływu na treść podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa objętych art. 145 p.p.s.a. skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagałaby jej wyeliminowania z obrotu prawnego.