VII SA/Wa 677/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędziowie ( WSA, As. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Grzegorz Czerwiński (spr.), , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Zakładu Energetycznego [...] S.A. Rejon Energetyczny w [...][...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy linii energetycznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Zakładu Energetycznego [...] S.A. Rejon Energetyczny w [...][...] kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2001 roku, Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] [...] umorzył postępowanie wszczęte na wniosek K. S. w sprawie naruszenia przepisów prawa budowlanego przy budowie linii energetycznej [...] kV na działce o nr ew. [...] przy ul. K. w [...] [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przeprowadzona w dniu [...] listopada 2000 roku wizja z udziałem stron wykazała, że linia energetyczna wybudowana została w latach 1987 - 1988 na podstawie pozwolenia na budowę, Nr [...] z dnia [...] września 1987 roku wydanego przez Urząd Wojewódzki w [...] Zakładowi Energetycznemu [...] Rejon Energetyczny [...] [...]. Z przedłożonego projektu linii energetycznej wraz z naniesiona trasą stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę oraz protokołu Nr [...] z dnia [...] lutego 1988 roku ze sprawdzenia zgłoszonej do przyłączenia linii energetycznej wynika, że w obrębie przedmiotowej działki realizacja inwestycji jest zgodna z projektem. W tej sytuacji zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli K. i T. S. w którym stwierdzili, iż decyzja wydana przez Urząd Wojewódzki w [...] z dnia [...] września 1987 roku, Nr [...], jest nieważna gdyż jako właściciel działki nie był informowany o budowie linii. Decyzją z dnia [...] września 2002 roku, nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2001 roku i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2002 roku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1987 roku, Nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien w tej sytuacji przeprowadzić postępowanie naprawcze w oparciu o przepis art. 51 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). W zależności od wyników sprawy organ I instancji może nakazać wykonanie określonych czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, a w konsekwencji do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wyrokiem z dnia 9 lipca 2004 roku, sygn. akt 7/IV SA 4358/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Zakładu Energetycznego [...] S.A. Rejon Energetyczny [...] [...] uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 roku. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art.l38§2 kpa. Organ odwoławczy zdaniem Sądu ograniczył się jedynie do wskazania, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę linii energetycznej organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie w trybie art.51 Prawa budowlanego. Jednakże stwierdzenie nieważności decyzji nastąpiło z powodu braku zgody K. S. na budowę linii na jego działce. Brak było dowodów na to, że inwestor posiadał zgodę na wejście na grunt. Wada ta zdaniem Sądu, nie może być jednak usunięta poprzez podjęcie czynności określonych w art.51 Prawa budowlanego. Nie wiadomo w tej sytuacji w jakim zakresie organ I instancji miałby przeprowadzić swoje postępowanie i jakich ustaleń dokonać by móc merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Decyzją z dnia [...] marca 2005 roku, Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2001 roku i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że do czasu unieważnienia decyzji wywołuje ona skutki prawne tak jak decyzja niewadliwa. Z chwilą jednak, gdy nastąpiło jej unieważnienie, uważa się ją za nieważną od dnia jej wydania, a nie unieważnienia. Inwestora, który zrealizował inwestycję niemożna uważać za osobę, która zrealizowała inwestycję w warunkach samowoli budowlanej. Wykonane roboty zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2004 roku, sygn. akt 7/IV SA 1916/02) organ winien ocenić wyłącznie pod kątem ich zgodności z prawem. Tylko odstępstwo od projektu budowlanego oraz wykonanie robót niezgodnie z przepisami prawa budowlanego i przepisami techniczno - budowlanymi nie pozwalające na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem mogą uzasadniać nałożenie obowiązku rozbiórki wykonanych robót bądź nawet części wybudowanego obiektu budowlanego. Z powodu istotnych braków w zgromadzonym przez organ I instancji materiale dowodowym, min. w aktach sprawy brak jest projektu budowlanego, dokumentów świadczących o zgodności albo niezgodności linii energetycznej z obowiązującymi na tym terenie przepisami o planowaniu przestrzennym, nie jest możliwe merytoryczne rozstrzygniecie sprawy przez organ II instancji. Z tych względów konieczne jest zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Zakład Energetyczny [...] S.A. podnosząc zarzut naruszenia art.l38§2 kpa oraz art.lO5§l kpa. Zdaniem skarżącego wydanie decyzji kasacyjnej, która ukierunkowuje organ I instancji na przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art.51 Prawa budowlanego jest nie do przyjęcia, gdyż przepis ten dotyczy samowoli budowlanej, a ta sytuacja w sprawie nie występuje. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie nastąpiło na skutek wadliwego działania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lecz na skutek brak zgody na budowę właściciela nieruchomości na której postawiona jest linia. Niezrozumiałe jest zdaniem skarżącego jakie braki miał na myśli organ odwoławczy skoro ostateczną decyzją dnia [...] października 2003 roku ([...]) udzielono pozwolenia na użytkowanie tejże linii. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art.l38§2 kpa. Zgodnie z treścią wyżej wymienionego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W wypadku gdy przedmiotem zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego jest decyzja kasatoryjna rolą sądu jest dokonanie oceny czy organ wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art.l38§2 kpa. W wyroku z dnia 17 października 1996 roku, sygn. akt I SA/Gd 234/96 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jako powód uchylenia decyzji organu I instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę linii energetycznej w oparciu o przepis art. 51 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). Zauważyć jednak należy, iż wprawdzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2001 roku nie wskazał jakie postępowanie prowadził to jednak jak wynika z uzasadnienia tej decyzji badał zgodność jej wykonania z pozwoleniem na budowę i nie stwierdził odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tego typu postępowanie można prowadzić tylko w oparciu o przepis art.51 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Wprawdzie decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności, ale podstawą stwierdzenia nieważności był brak prawa do dysponowania przez inwestora gruntem na cele budowlane. Nie stwierdzono by decyzja ta naruszała inne przepisy prawa budowlanego dotyczące realizacji inwestycji w postaci linii energetycznej. Nie ma przeszkód by organ odwoławczy, który zobowiązany jest powtórnie rozpoznać sprawę, zmienił decyzję organu I instancji i uzupełnił ją poprzez wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie ma też przeszkód by organ II instancji ponownie zbadał czy inwestycja została wykonana zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji jak również czy wykonana została zgodnie z projektem budowlanym jeśli ma co do tego wątpliwości. Twierdzenie organu odwoławczego, iż nie może samodzielnie przeprowadzić postępowania, gdyż brak jest projektu budowlanego oraz dokumentów świadczących o zgodności albo niezgodności linii energetycznej z obowiązującymi na tym terenie przepisami o planowaniu przestrzennym nie może stanowić uzasadnienia do uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania. Odnośnie projektu budowlanego stwierdzić należy, iż nic nie stoi na przeszkodzie by zażądać nadesłania go przez inwestora lub właściwy organ administracji o ile projekt ten się zachował. Z oświadczenia przedstawiciela inwestora złożonego na rozprawie wynika, że wszelkie posiadane dokumenty inwestor przekazał organom nadzoru budowlanego. Nie ma też przeszkód by organ II instancji zażądał nadesłania informacji o treści planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli do wydania rozstrzygnięcia niezbędne jest przeprowadzenie oględzin organ odwoławczy może zlecić ich przeprowadzenie korzystając z uprawnień wynikających z art.136 kpa. Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania zdaniem Sądu nie znajduje uzasadnienia. Nie można natomiast zgodzić się z poglądem skarżącego, iż prowadzenie postępowania w trybie art.51 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę jest niedopuszczalne. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie wynika, iż po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę na skutek stwierdzenia jej nieważności lub w wyniku wznowienia postępowania nie jest możliwe traktowanie inwestora jako podmiotu, który nigdy nie posiadał pozwolenia na budowę. Tym samym nie jest możliwe prowadzenie postępowania w oparciu o przepis art.48 wymienionej wyżej ustawy. Możliwe jest natomiast prowadzenie postępowania w oparciu o przepis art.51 tejże ustawy, który dotyczy wypadków innych niż te, które określone zostały w art.48. Odnośnie zarzutu skarżącego, iż inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie linii energetycznej stwierdzić należy, iż decyzją z dnia [...] września 2005 roku, Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z urzędu stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 roku, Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie. Tym niemniej przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien wyjaśnić czy po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie postępowanie w tym przedmiocie nadal się toczy. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] października 2003 roku została wydana w oparciu o przepis art.59 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Przepis ten dotyczy jednak sytuacji gdy inwestycja zrealizowana została w oparciu o funkcjonujące w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, gdy tymczasem w niniejszej sprawie pozwolenie to zostało z obrotu prawnego wyeliminowane. Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pozwolenia na budowę wszelkie kwestie związane z pozwoleniem na użytkowanie rozstrzygane są w ramach postępowania prowadzonego w trybie art.51. Najprawdopodobniej więc postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie w oparciu o przepis art.59 wszczęte zostało błędnie. Kwestia ta jednak wymaga poczynienia stosownych ustaleń w celu jednoznacznego rozstrzygnięcia czy nie toczą się dwa odrębne postępowania dotyczące tej samej inwestycji. Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 pkt.c i art.152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.