VII SA/Wa 677/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie: sędzia WSA Andrzej Nogal, asesor WSA Nina Beczek (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi R. R. i J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2025 r. znak: DOR.7110.330.2024.MKU w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2025 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania R. R. i J. R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z [...] lipca 2024 r. znak: [...]odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Starosta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. N. pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, c.o., gazu, energii elektrycznej, policznikową doziemną instalacją gazu i energii elektrycznej na działkach nr ewid. [...], [...], [...] położonych w miejscowości M., gmina G. M. (obecnie działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położone w obrębie [...] M., w jednostce ewidencyjnej [...]m. R.). Wnioskiem z [...] marca 2019 r., sprecyzowanym [...] kwietnia 2019 r. J. R. i R. R. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty R., zarzucając jej rażące naruszenie: 1. § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ustalenie dostępności komunikacyjnej działki inwestycyjnej nr [...] poprzez działki nr [...]będącej własnością wnioskodawców, "a co do której działka objęta inwestycją prawo przechodu i przejazdu nie przysługuje"; 2. art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 "pb", przez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania - pozbawienie właścicieli działki nr [...]statusu strony postępowania; 3. art. 7 kpa poprzez niezebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego, w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego; 4. art. 77 § 1 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji naruszającej prawo własności właścicieli działki nr [...]; 5. art. 8, art. 9 i art. 10 kpa poprzez niezawiadomienie właścicieli działki nr [...]o toczącym się postępowaniu, w wyniku czego nie mieli możliwości uczestniczenia w postępowaniu oraz poznania okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Rozpoznając wniosek Wojewoda P. decyzją z [...] września 2019 r. umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z [...] grudnia 2018 r. uznając, że J. R. i R. R. nie przysługuje przymiot strony postępowania. W wyniku wniesionego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2019 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na decyzję tę J. R. i R. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 15/20 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wskazując m.in., że "działka skarżących nr [...]obciążana jest nieodpłatną służebnością gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu pasem drogi o szerokości 3,5 metrów biegnącym zachodnim skrajem działki nr [...]na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...], którym jest inwestor, ale nie na rzecz każdoczesnego właściciela działek inwestycyjnych nr [...], [...]i [...]". Zdaniem Sądu "Skoro służebność ujawniona w księdze wieczystej [...]2 wskazywała jako nieruchomość uprawnioną wyłącznie działkę numer [...], to z jej treści nie wynika prawo do wykonywania przejazdu na rzecz działek nr [...], [...]i [...]wymienionych w decyzji o pozwoleniu na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Ta okoliczność powoduje, że skarżący mają interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty R. z [...] grudnia 2018 r.". Stanowisko WSA w Warszawie potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt II OSK 82/21 oddalił wniesioną przez NAAO sp. z o.o. z siedzibą w R. skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku NSA uznał, że skoro "dostęp do drogi publicznej dla inwestycji objętej decyzją Starosty R. z dnia [...] grudnia 2018 r. zapewniony ma być m.in. przez działkę skarżących w I instancji, to już tylko z tego powodu przysługuje im przymiot strony w przedmiotowej sprawie. Chybione jest w tych okolicznościach twierdzenie, że nieruchomość skarżących I instancji nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, skoro przez ich nieruchomość inwestycja ma mieć dostęp do drogi publicznej. Nawet gdyby właściciele nieruchomości, przez którą ma być taki dostęp zapewniony, nie kwestionowali jego prawidłowości, przymiot strony by im przysługiwał, skoro dostęp ten miałby przebiegać przez ich działkę, co już samo w sobie na nieruchomość tę oddziałuje. Jeżeli zaś prawidłowość tego dostępu jest przez nich kwestionowana, to odmowa przyznania im przymiotu strony prowadziłaby do pozbawienia ich możliwości dochodzenia swoich praw". Ponownie rozpatrując wniosek, Wojewoda P. decyzją z [...] lipca 2024 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z [...] grudnia 2018 r., zaś GINB decyzją z [...] stycznia 2025 r. utrzymał w mocy tę decyzję. Organy mając na uwadze powyższe stanowiska sądów administracyjnych I i II instancji uznały, że wnioskodawcom przysługuje przymiot strony postępowania. Ustalono, że w treści księgi wieczystej nr [...]zapisano: 1. nieodpłatną służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu pasem drogi o szerokości 3,5 metrów biegnącym zachodnim skrajem działki nr [...]na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...]położonej w M.; 2. nieodpłatną służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez położoną w M. w obrębie [...] M. działkę [...], istniejącym szlakiem drogowym biegnącym: na odcinku wzdłuż granicy działki nr [...]z działką [...] - całą szerokością działki [...]pomiędzy jej wschodnią, a zachodnią granicą, a dalej aż do granicy z działką [...]szlakiem o szerokości 3,5 /trzech i pół/ metra biegnącym wzdłuż zachodniej granicy działki [...]- na rzecz każdoczesnych właścicieli położonych w M. w obrębie [...] M. działek [...]i [...]; 3. nieodpłatną służebność gruntową - prawo przejazdu i przechodu istniejącym szlakiem drożnym o szerokości 4m przez działkę nr [...], wzdłuż jej zachodniej granicy całą długością tej działki, aż do granicy z działką nr [...], na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...], położonej w miejscowości M. Organy wyjaśniły, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego, istniejącego w dacie jej wydawania, a zatem oceny zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa według stanu obowiązującego w dniu jej wydania, tj. wg ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm. zm.) i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1442 z późn. zm). Wyjaśniono, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydawania przedmiotowej decyzji art. 32 ust. 4 Prawa budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1); złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2205 z późn. zm.), jeżeli są one wymagane (pkt 2); złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast art. 33 ust. 2 wskazuje, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że inwestor do wniosku z[...] listopada 2018 r. o wydanie pozwolenia na budowę załączył m.in. cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami nr [...], [...]i [...]oraz decyzję z [...] czerwca 2018 r. wydaną przez Burmistrza G. M. ustalającą na rzecz A. N. warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "Budowa ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz budynku gospodarczego", na działkach nr ew. [...], [...], [...]położonych w miejscowości M., gm. G. M.. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2018 r. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Poddając kontroli w trybie nadzoru decyzję Starosty R. z [...] grudnia 2018 r. organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, że nie jest ona dotknięta wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, rozstrzygnięcie wbrew twierdzeniom skarżących zapadło zgodnie z przepisami prawa. Będący przedmiotem oceny projekt budowlany nie narusza ustaleń zawartych w decyzji Burmistrza G. M. z [...] czerwca 2018 r. o warunkach zabudowy. W szczególności projektowana inwestycja nie narusza określonych w pkt 3 decyzji o warunkach zabudowy, warunków i zasad zagospodarowania terenu w zakresie: 1. cech zagospodarowania terenu: - zachowana została nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 8,0 m od południowej granicy terenu inwestycji, - przy lokalizacji inwestycji zachowana została wymagana przepisami odległość wynikająca z sąsiedztwa terenów kolejowych (nie mniejsza niż 10 m od granicy obszaru kolejowego), - łączna powierzchnia zabudowy ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej i budynku gospodarczego stanowi 20,81% areału terenu inwestycji, wobec wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy wielkości - nie więcej niż 32%, 2. cech zabudowy: - wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych projektowanych budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej wynosi 4,41 m (wymiar od poziomu terenu do okapu dachu głównego), wobec wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy wysokości - 4,0 m z tolerancją ± 20%, - szerokości elewacji frontowych projektowanych budynków mieszkalnych wynoszą 7,73m, wobec wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy szerokości w przedziale od 7,0 m do 12,0 m, - projektowane budynki mieszkalne posiadają dachy spadziste o kącie nachylenia głównych połaci wynoszącym 35° i wysokości głównych kalenic wynoszącej 8,28 m, wobec wskazanego w decyzji kąta nachylenia głównych połaci zawartym w przedziale od 30° do 45° i wysokości głównych kalenic wynoszącej nie mniej niż 6,5 m i nie więcej niż 10,0m, - główne kalenice dachów projektowanych budynków mieszkalnych o kierunku równoległym do wschodniej granicy terenu inwestycji, wobec wskazanego w decyzji o warunkach zabudowy kierunku - prostopadły lub równoległy do wschodniej, bądź zachodniej granicy terenu inwestycji. Ponadto projektowana inwestycja nie narusza określonych w pkt 3 decyzji, ustalonych zasad zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w zakresie dostępności komunikacyjnej - z drogi powiatowej nr [...] poprzez działkę nr [...] na zasadzie służebności gruntowej oraz poprzez działki nr [...] i [...] będące własnością wnioskodawcy. W oparciu o projekt zagospodarowania terenu (rys. nr 1 strona 27), stanowiący część projektu budowlanego, zatwierdzonego przedmiotową decyzją, organy ustaliły, że projektowana inwestycja została zlokalizowana w minimalnej odległości od granicy działki od strony zachodniej, wynoszącej 4,62 m, a zatem usytuowanie zamierzonej inwestycji spełnia wymagania zawarte w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Odnosząc się z kolei do oddziaływania wynikającego z wysokości obiektu ustalono, że projektowane budynki w najwyższym punkcie mają wysokość 8,28 m (wysokość od terenu do kalenicy), zaś działki sąsiednie nie są zabudowane. Powyższe oznacza, że przy ewentualnej lokalizacji budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej w odległości 4,0 m od granicy działki spełnione są wymagania § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, według którego odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała ponadto, że miejsca postojowe dla planowanej inwestycji zostały zlokalizowane w odległości 5,00 m od wschodniej granicy działki, co oznacza, że spełnione są wymagania § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Projektowana inwestycja nie wpływa również na warunki ochrony przeciwpożarowej określone w § 271 rozporządzenia. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Z kolei w § 2 ust. 1 rozporządzenia ustawodawca zaznaczył, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Mając na względzie okoliczność, że zarówno wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, jak i projekt budowlany nie obejmują wykonania dojazdu do działki inwestycyjnej, to brak jest podstaw do stosowania wskazanych wyżej przepisów w niniejszej sprawie. Nie mniej organ wskazał, że z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że projektowana inwestycja posiada dostęp do publicznej drogi powiatowej nr [...] poprzez działkę nr [...] na zasadzie służebności gruntowej oraz poprzez działki nr [...] i [...]będące własnością wnioskodawcy. Reasumując stwierdzono, że kontrolowana decyzja z [...] grudnia 2018 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § kpa, tj. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Kontrolowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą, ponadto nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli R. R. i Jo. R., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili obrazę przepisów: 1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody P., mimo że w sprawie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z [...] grudnia 2018 r. z uwagi na oczywistość naruszeń (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa). Dodatkowo zaś ograniczenie przez GINB prowadzonego postępowania odwoławczego do weryfikacji oświadczenia inwestora bez zbadania całokształtu okoliczności faktycznych sprawy; 2) art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ich zastosowanie i w konsekwencji uznanie przez GINB, że badaniu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie podlegają okoliczności związane z głównym warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jakim jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Ponadto zaś uznanie, że oświadczenie złożone w tym zakresie przez inwestora zwalnia organ postępowania administracyjnego z odpowiedzialności i z obowiązku przeprowadzenia stosownej weryfikacji, szczególnie w sytuacji, gdy to sam organ przyjął, że służebność na rzecz jednej działki samoistnie rozciąga się również na kolejne działki, co nie tylko narusza zasadę praworządności (art. 6 kpa), ale narusza także podstawowe uregulowania zasad ustrojowych (art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust 1 Konstytucji RP); 3) art. 61a § 1 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 8 i art. 9 oraz art. 11 kpa poprzez wydanie decyzji nie spełniającej podstawowych wymogów przewidzianych dla tego typu aktu administracyjnego. Wydanie decyzji bez ustosunkowania się przez organ do wszystkich argumentów skarżących. Zignorowanie przez organ kilkukrotnie akcentowanej przez skarżących w treści odwołania konieczności podjęcia przez GINB czynności zmierzających do ustalenia, które z oświadczeń złożonych w sprawie odnośnie prawa do dysponowania nieruchomością pozostaje prawdziwe, a co za tym idzie rozważenie czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 304 § 2 kpk w związku z możliwością popełnienia przestępstwa określonego w art. 272 kk i art. 233 kk. Naruszenie tym samym przez GINB zasady przekonywania statuującej konieczność objaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Wobec powyższego, brak merytorycznego rozpoznania przez organ istoty przedmiotowej sprawy; 4) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 kpa poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego oraz brak oceny materiału dowodowego, zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, skutkujące niesłusznym przyjęciem, że zachodzi podstawa do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody P.. Zignorowanie faktu, że wydana przez Starostę R. decyzja rażąco narusza przepisy obowiązującego prawa, co powinno skutkować inicjatywą samego organu w zakresie wszczęcia stosownego postępowania z urzędu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięć organów, podjętych w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, w których odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z [...] grudnia 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. N. pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z wewnętrznymi instalacjami. W ocenie Sądu, wszystkie zarzuty wskazane w skardze, wskazujące na naruszenie prawa, są niezasadne. Przypomnieć trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie nadzorcze jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Istotą tego postępowania jest ustalenie czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2020 r., IV SA/Wa 2341/19 - dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym orzeczeniem. Badając przedmiotową decyzję w postępowaniu nieważnościowym organ zobligowany jest sprawdzić, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 kpa, obligująca organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Jedną z przesłanek skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Poza powyższym konieczne jest przypomnienie, że przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (wyrok NSA z 16 grudnia 1998 r., I SA 339/98, LEX nr 44548; wyrok NSA z 16 października 1998 r., II SA 1241/98 "Jurysta" 1998, nr 12, s. 27; wyrok NSA z 16 października 1998 r., II SA 1079/98, LEX nr 41821; wyrok NSA z 8 października 1999 r., IV SA 1646/97, LEX nr 48679; wyrok NSA z 7 maja 2020 r., I OSK 4078/18). Nie oznacza to, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn procesowych. Jednakże stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2007 r., IV SA/Wa 1806/06). O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Z "rażącym" naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (por. wyrok NSA z 17 lipca 2008 r., II OSK 888/07). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że decyzja Starosty Rzeszowskiego z 31 grudnia 2018 r. nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Czyniąc ustalenia w sprawie i dokonując weryfikacji decyzji Starosty, GINB kierował się prawidłową interpretacją art. 156 § 1 kpa i prawidłowo wskazał w zakresie dostępności komunikacyjnej, że działki inwestycyjne posiadają dostęp do drogi powiatowej nr [...] przez działkę nr [...] na zasadzie służebności gruntowej, która jest współwłasnością skarżących. Na działce skarżących nr [...]została ustanowiona służebność gruntowa na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...], która jest własnością inwestora (ale nie jest to działka inwestycyjna). Inwestor jest również właścicielem działki nr [...] (również nie jest to działka inwestycyjna). A zatem projektowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej drogi powiatowej nr [...] przez działkę nr [...]na zasadzie służebności gruntowej i dalej poprzez działki nr [...]i [...]będące własnością inwestora. Niemniej jednak należy wskazać, że organ architektoniczno-budowlany wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie rozstrzyga o dostępie terenu inwestycyjnego do drogi publicznej, gdyż jest to domena postępowania o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem kwestia braku dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej, może być rozstrzygana wyłącznie w przypadku kwestionowania w trybach nadzwyczajnych prawidłowości wydania decyzji o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2018 r. Należy dodatkowo zauważyć, że decyzja Burmistrza G. M. z [...] czerwca 2018 r. o warunkach zabudowy nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] listopada 2023 r. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] czerwca 2023 r. znak: [...] ([...]) odmawiającą uchylenia decyzji Burmistrza z [...] czerwca 2018 r. i na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa stwierdziło, że ostateczna decyzja Burmistrza z [...] czerwca 2018 r. wydana została z naruszeniem prawa. Jednak należy w tym miejscu podkreślić, że powyższe rozstrzygnięcie Kolegium zapadło w postępowaniu wznowieniowym i rozstrzygało jedynie o kwestii pominięcia skarżącego jako stronę postępowania. GINB prawidłowo również uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1), oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2). Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 tej ustawy, powyższe dokumenty inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Inwestor A. N. złożył wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami nr [...], [...], [...]na cele budowlane. Z powyższego oświadczenia wynika jednoznacznie kto je złożył, jakich dotyczy ono nieruchomości, jak również z czego wynika tytuł prawny przysługujący inwestorowi do wymienionych wyżej działek. Inwestor wskazał, że jego prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane: tj. działką nr [...] wynika z prawa współwłasności nieruchomości; nr [...] wynika ze stosunku zobowiązanego uprawniającego do wykonania robót budowlanych; nr [...] wynika ze stosunku zobowiązanego uprawniającego do wykonania robót budowlanych. Sąd podziela stanowisko GINB, że w postępowaniu zwykłym właściwy organ nie bada prawdziwości złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, chyba, że istnieje uzasadniona wątpliwość co do jego prawdziwości. W postępowaniu nieważnościowym właściwy organ może badać posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jedynie wówczas, jeżeli organ wydający pozwolenie na budowę przed wydaniem pozwolenia był w posiadaniu informacji wskazującej na niezgodność oświadczenia z rzeczywistym stanem prawnym. Natomiast w sytuacji, gdy organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie posiadał informacji świadczącej o nieprawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia, wykluczona jest wówczas możliwość badania takiego oświadczenia w postępowaniu nieważnościowym. Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega weryfikacji w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż, jak trafnie wyjaśnił GINB, pozostawałoby to w całkowitej sprzeczności z istotą uregulowania art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto inwestor uzyskał decyzję z [...] czerwca 2018 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, którą złożył wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wobec powyższego trafne jest stanowisko GINB, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego; rozwiązania projektowe nie naruszają rażąco ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Trafne jest także stanowisko GINB, że również nie został naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W szczególności GINB nie stwierdził kwalifikowanych naruszeń wymogów decyzji o warunkach zabudowy co do: - rodzaju zabudowy (wymagana - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; projektowana - mieszkalna jednorodzinna (Projekt budowlany TOM I, s. 19), - funkcji obiektu (wymagana - osiem budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej oraz budynek gospodarczy; projektowana - osiem budynków mieszkalnych oraz budynek gospodarczy. Budynek gospodarczy objęty decyzją o warunkach zabudowy projektowany w kolejnym etapie inwestycji na postawie odrębnej dokumentacji technicznej (Projekt budowlany TOM I, s. 19), - nieprzekraczającej linii zabudowy (wymagana - 8,00 m od południowej granicy terenu; projektowana - 8,00 m od południowej granicy terenu (Projekt budowlany TOM I, Projekt zagospodarowania terenu, nr rys. 1, s. 27), - lokalizacji inwestycji (wymagane - zachować wymagane przepisami odległości wynikające z sąsiedztwa terenów kolejowych; projektowana - teren inwestycji graniczy bezpośrednio z terenem kolejowym linii nr [...] "O-R. G.". Projektowane obiekty zlokalizowano zgodnie z art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2117 z późn. zm.), tj. minimum 10 m od granicy obszaru kolejowego oraz 20 m od osi toru skrajnego (Projekt budowlany TOM I, s. 25), - łącznej powierzchni zabudowy ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej i budynku gospodarczego (wymagana - nie więcej niż 32% areału ternu inwestycji; projektowana - 20,81 % (Projekt budowlany TOM I, s. 21), - wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych (wymagana - 4,0 m z tolerancją +/-20 % wymiar od poziomu terenu do okapu dachu głównego bądź attyki; projektowana - 4,41 m, (Projekt architektoniczno-budowlany TOM II - budynek nr B1, TOM III - budynek nr [...], TOM IV- budynek nr [...], TOM V- budynek nr [...], TOM VI- budynek nr [...], TOM VII- budynek nr [...], TOM VIII- budynek nr [...], TOM IX- budynek nr [...], przekrój A-A , nr rys. 4, s. 17), - szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych (wymagana - od 7,0 m do 12,0 m; projektowana - 7,73 m do 7,98 m (Projekt architektoniczno- budowlany TOM II - budynek nr [...], TOM III - budynek nr [...], TOM IV- budynek nr [...], TOM V- budynek nr [...], TOM VI- budynek nr [...], TOM VII- budynek nr [...], TOM VIII- budynek nr [...], TOM IX- budynek nr [...], rzut parteru, nr rys. 1, s. 14), - kształtu dachu i kąta nachylenia (wymagane - spadziste o kącie nachyleni od 30° do 45°; projektowany - dwuspadowy o kącie nachylenia 35 ° (Projekt architektoniczno-budowlany TOM II - budynek nr [...], TOM III - budynek nr [...], TOM IV- budynek nr [...], TOM V- budynek nr [...], TOM VI- budynek nr [...], TOM VII- budynek nr [...], TOM VIII- budynek nr [...], TOM IX- budynek nr [...], str. 3 i 11, Rzut dachu, nr rys. 3, s. 16), - dostępności komunikacyjnej terenu (wymagana - z drogi powiatowej nr [...] poprzez działkę nr [...]na zasadzie służebności gruntowej oraz przez działki nr [...]i [...]będące własnością wnioskodawcy; projektowana - dostęp do drogi nr [...] poprzez działkę nr [...] na zasadzie służebności gruntowej oraz poprzez działki nr [...] i [...]będące własnością inwestora (Projekt budowlany TOM I, s. 22), - obsługi w zakresie infrastruktury technicznej (wymagana - zaopatrzenia w media, wodę z wodociągu, odprowadzenie ścieków do sieci kanalizacji sanitarnej, gromadzenie odpadów komunalnych w szczelnych pojemnikach na własnej działce i usuwanie na zasadach obowiązujących w gminie; projektowana - odprowadzanie wód opadowych z połaci dachowych oraz z powierzchni o zmniejszonej chłonności (dojścia, dojazdy, tarasy) odbywać się będzie po terenie działki własnej (Projekt budowlany TOM I, s. 21), - obsługi w zakresie infrastruktury technicznej - projektowane wykonanie doziemnej policznikowej instalacji gazu i policznikowej instalacji elektroenergetycznej do każdego budynku. Przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej projektowane w kolejnym etapie wg odrębnego opracowania (Projekt budowlany TOM I, s. 22). Ponadto trafne jest spostrzeżenie GINB, że projektowana inwestycja nie jest zaliczana do obiektów, które mogą negatywnie oddziaływać lub pogorszyć stan środowiska naturalnego (Projekt budowlany TOM I, s. 24). Teren nie jest objęty zasięgiem obszaru górniczego, gdzie obowiązują uwarunkowania prawa górniczego (Projekt budowlany TOM I, s. 25). Przedmiotowa działka nie leży na terenie objętym ochroną dziedzictwa kulturowego i zabytków (Projekt budowlany TOM I, s. 25). Tym samym trafne jest stanowisko GINB, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji nie narusza rażąco wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy. GINB wyjaśnił nadto, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. Jak wynika z ustaleń GINB, z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany TOM I, projekt zagospodarowania terenu, nr rys. 1, str. 27) wynika, że elewacja zachodnia projektowanych budynków (z otworami) usytuowana jest w odległości od 4,62 m do 5,68 m od granicy działki nr [...]; elewacja wschodnia (z otworami) w odległości od 9,25 m do 10 m od granicy działki nr [...]; elewacja północna (bez otworów) w odległości 17 m od granicy działki nr [...]; elewacja południowa (bez otworów) w odległości 24,77 m od granicy działki nr [...]. Ponadto jak trafnie wskazał GINB, projektowana inwestycja nie narusza w sposób rażący przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych, tj. § 13 (dotyczący przesłaniania budynków), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 23 (dotyczący miejsc gromadzenia odpadów stałych), jak również przepis § 57 i § 60 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi). Planowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. rozporządzenia) usytuowanych obiektów na nieruchomości wnioskodawców (zarówno istniejących, jak i potencjalnych). GINB odniósł się również do § 29 rozporządzenia i wskazał, że dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja). Ponadto GINB dokonał weryfikacji projektu budowlanego pod kątem jego sporządzenia przez uprawnione podmioty i stwierdził, że został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach, legitymujące się aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę właściwego samorządu zawodowego. W dokumentacji znajdują się m.in. oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wymagane przepisem art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności inkryminowanej decyzji, z powodów wyżej wskazanych. Organy orzekające w sprawie w sposób wyczerpujący rozpatrzyły i oceniły całokształt zgromadzonego materiału dowodowego. To, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny lub prawny. Materiał dowodowy jest zupełny, a przedstawiony stan faktyczny stanowi pełną, spójną i logiczną całość, organ wyczerpująco wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Decyzja zawiera również wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 kpa. Zarzut naruszenia art. 61a § 1 kpa również nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Całkowicie chybiony jest również zarzut nierozważenia w sprawie "czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 304 § 2 kpk w związku z możliwością popełnienia przestępstwa określonego w art. 277 kk i art. 233 kk", albowiem kwestie te nie pozostają w obszarze kontroli prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej i nie znajdują się także w katalogu przesłanek wymienionych w art. 156 kpa. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).