VII SA/Wa 68/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz T. K. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012r. nr [...] Wojewoda [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. zwanej dalej K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. wywołane odwołaniami K. J., M. B., K. T., M. G.- R., H. M., T. M., B. J., H. L., S. L., L. O., A. O., M. L., C. L., J. O., T. K., B.M., E. K., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla [...] S.A. na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce ew. nr [...] obr. [...] przy ul. [...]w [...]. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r.. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...], po przeprowadzeniu postępowania w którym uczestniczyły osoby składające odwołanie do Wojewody [...], a które swój interes prawny wywodziły ze swoich praw właścicielskich do nieruchomości znajdujących się w pobliżu planowanej inwestycji. Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że w/w osoby nie wykazały swojego interesu prawnego w sprawie dot. budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce ew. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], albowiem nieruchomości ww. osób nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Zdaniem Wojewody z przeprowadzonych analiz wynika, że stacja bazowa operatora [...] S.A - [...] przy ul. [...] w [...] nie będzie stanowiła zagrożenia dla ludzi. Stacja nie będzie ani źródłem hałasu, ani zanieczyszczenia środowiska. Nie będzie także oddziaływać w negatywny sposób na powietrze, glebę, wody powierzchniowe i podziemne, klimat akustyczny oraz świat roślinny zwierzęcy. Remonty oraz okresowe przeglądy techniczne również nie będą wprowadzały żadnych zanieczyszczeń. Będzie spełniać wymagania w sprawie dopuszczalnych pozomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów /Dz. U. 03, Nr 192 poz. 1883. Wojewoda wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że żaden interes prawny skarżących nie będzie naruszony w związku z zamierzoną inwestycją. Analiza całości akt sprawy przez organ odwoławczy wykazała, że ww. nieruchomości do których skarżący mają tytuł prawny, leżą w całości poza obszarem dostępnym dla ludności oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartości powyżej [...] W/m2 a z przepisów prawa materialnego nie wynikają dla nich żadne uprawnienia ani obowiązki. Zatem nie mają przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa i nie są legitymowane do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć dlatego uzasadnione było umorzenie postępowania odwoławczego. W skardze skierowanej do Sądu T.K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 28 ust 2 w zw. art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 1994r., nr 243 poz. 1623 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r4., Nr 257, poz. 2573 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ II instancji obszaru oddziaływania planowanej inwestycji wyłącznie na wysokości 27,4-43,9 m nad poziomem terenu (w odległości ok. 88,6 m i na wysokości 38,3-40,5 m nad poziomem terenu (w odległości 86,2 m) od anten sektorowych, bez uwzględnienia, iż w tym obszarze terenu znajduje się nieruchomość stanowiąca współwłasność Skarżącego, co skutkować winno przyjęciem - za organem I instancji (uchylona decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2010 roku nr [...], znak: [...]- iż w rozpatrywanej sprawie uznać należy, że ograniczenia w zagospodarowaniu terenu mogą wystąpić na działkach, nad którymi występują pola elektromagnetyczne o wartościach innych, niż dopuszczalne i właścicieli tych działek należy uznać za strony w sprawie, art. 28 ust 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z przepisami Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z dnia 14 listopada 2003 r. ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż tylko wyższy niż dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych powoduje, iż właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę oraz na uznaniu, iż przedmiotowa inwestycja nie narusza prawa własności, bowiem fale elektromagnetyczne rozchodzą się na wysokości, na której nie znajdują się budynki mieszkalne sąsiednich nieruchomości art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust.2 Prawa budowlanego w związku z § 323 ust.l i § 326 ust.l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U z 2002 roku, nr 75, poz. 690 ze zm.) a to poprzez nie uznanie, iż stronie przysługuje interes prawny. W uzasadnieniu swoich zarzutów strona podniosła, że organ I instancji określił obszar oddziaływania obiektu, jako teren w otoczeniu obiektu budowlanego, nad którym mogą wystąpić ograniczenia w zagospodarowaniu polegające na możliwości występowania pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych, niż dopuszczalne. Z tego też powodu organ I instancji jako organ administracji architektoniczno- budowlanej ustalił krąg stron przedmiotowego postępowania, nierozerwalnie związany z obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Strona skarżąca wskazując, że Wojewoda [...] odmówił Skarżącemu statusu strony postępowania administracyjnego argumentując, iż nie jest stroną tego postępowania właściciel nieruchomości, na której poziom emitowanego pola elektromagnetycznego nie przekracza poziomu dopuszczalnego określonego w Rozporządzeniu z 2004 roku podniosła, że tego rodzaju argumentacja jest chybiona, ponieważ przymiot strony nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania tej inwestycji w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 841/08). Następnie strona wskazała, że inwestor przedłożył "Analizę wpływu inwestycji na środowisko" z maja 2010 roku, do której dołączył załączniki graficzne, obrazujące m.in. zasięgi osi głównych wiązek promieniowania dla każdej z anten. Z opracowania tego wynika, iż co najmniej 12 działek położonych przy ul. [...] w [...] (w tym działka należąca do Skarżącego - pod nr [...] - nr porządkowy nieruchomości), a także wiele innych - położonych przy ul. [...]i ul. [...] - znajdują się w obrębie oddziaływania inwestycji. A contrario zatem - na podstawie kolejnego orzeczenia sądu administracyjnego - skoro z akt postępowania wynika, że nieruchomość, do której przysługuje Skarżącemu prawo własności, pozostaje w sferze oddziaływania inwestycji, nie można uznać inaczej, jak tylko, że Skarżący posiada interes prawny w rozstrzygnięciu przedmiotowego postępowania nie tylko na podstawie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (wyrok WSA w Opolu z dnia 18 czerwca 2009 roku, sygn. akt II SA/Op 144/09). Wynika z tego, że nie można uznać inaczej, jak tylko, że Skarżący posiada legitymację do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa w związku z art. 80 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze może być umorzone jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne np. z przyczyn podmiotowych np. obejmuje sytuację, na którą wskazuje w niniejszej sprawie organ odwoławczy, wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje on wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3. Takie stanowisko przyjął NSA w uchwale z 5.7.1999 r., OPS 16/98 (ONSA 1999, Nr 4, poz. 119): "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 KPA, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 KPA". Jednakże w niniejszej sprawie odwołanie wniosła osoba, która brała udział w postępowaniu przed organem I instancji, co więcej czynnie w nim uczestniczyła z uwagi na to, że organ I instancji określił obszar oddziaływania obiektu obejmujący teren nieruchomości Skarżacego i jako teren w otoczeniu obiektu budowlanego, nad którym mogą wystąpić ograniczenia w zagospodarowaniu polegające na możliwości występowania pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych, niż dopuszczalne. Z tego też powodu organ I instancji jako organ administracji architektoniczno- budowlanej ustalił krąg stron przedmiotowego postępowania, nierozerwalnie związany z obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Istotnym w sprawie jest również okolicznośc na którą wskazała strona skarżąca, że inwestor przedłożył "Analizę wpływu inwestycji na środowisko" z maja 2010 roku, do której dołączył załączniki graficzne, obrazujące m.in. zasięgi osi głównych wiązek promieniowania dla każdej z anten. Z opracowania tego wynika, iż co najmniej 12 działek położonych przy ul. [...] w [...] (w tym działka należąca do Skarżącego - pod nr [...] - nr porządkowy nieruchomości), a także wiele innych - położonych przy ul. [...] i ul. [...] - znajdują się w obrębie oddziaływania inwestycji. Zatem w świetle powyższych ustaleń organu I instancji dla oceny tego, kto powinien być stroną w postępowaniu prowadzonym w sprawie budowy obiektu budowlanego, nie jest konieczne jednoznaczne ustalenie naruszenia interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. (podobnie w wyroku NSA z dnia 4 września 2009r., sygn. akt II OSK 1349/08). Kolejną okolicznością wskazującą na naruszenie przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1 kpa w związku z art. 80 kpa, i nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności jest to, że decyzją nr [...]. z dnia [...] stycznia 2011r. organ odwoławczy, uchylając wcześniejszą decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2010r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlany i udzielającej pozwolenia dla [...] S.A. na budowę wymienionej na wstępie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce ew. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] nie miał żadnych wątpliwości, iż rozpatruje odwołania uprawnionych stron postępowania. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 kpa, nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, mają być ustalone przez organy w taki sposób by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje art. 80 kpa, tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena konkretnej sprawy i prawidłowe rozstrzygnięcie o prawach strony. Organ rozpatrujący sprawę powinien więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Wszelkie niejasności jakie pojawiają się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji ze zgromadzonym materiałem procesowym budzą wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło zgodnie z rzeczywistością. Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 140 kpa organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, a dodatkowo jeśli w ocenie organu II instancji istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, to może on skorzystać z przepisu art. 136 kpa, dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ drugiej instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wszystkich tych okoliczności nie uwzględnił w swojej decyzji, chociaż wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w okolicznościach niniejszej sprawy wskazuje na istnienie przesłanek do uznania, że wnoszący skargę posiada przymiot strony. Z powyższych przyczyn uznając, iż naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.