VII SA/Wa 683/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi J. W. i W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej W. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) a na rzecz skarżącej J. W. kwotę 78 zł (siedemdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzory Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...] po rozpatrzeniu odwołania J. W. i W. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., odmawiającej we wznowionym postępowaniu, uchylenia decyzji Starosty H. z [...] grudnia 2004 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr [...] we wsi I., gm. N. - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując art. 28 Kpa i art. 28 ust. 2 prawa budowlanego wskazał, iż stronami w sprawach pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Na podstawie akt administracyjnych organ stwierdził, że skarżące nie brały udziału w postępowaniu o pozwolenie, a doręczenie im decyzji należy uznać za nieprawidłowe, zaś sam fakt doręczenia decyzji określonej osobie nie kreuje samoistnie interesu prawnego jej adresata. Nieruchomości J. W. nr [...] i [...] położone we wsi R. nie sąsiadują z działką inwestora, podobnie nieruchomości W. K. nr [...] i [...] we wsi I., nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a nadto nie wykazały one by rozstrzygnięcie dotyczące inwestycji naruszało w jakikolwiek sposób ich interes prawny. Dlatego też postępowanie odwoławcze zainicjowane przez osoby nie będące stroną, organ umorzył. Skargę sądową na powyższą decyzję wniosły zainteresowane domagając się jej uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Skarżące zarzuciły naruszenie art. 10, 138 § 1 pkt 3 i 28 Kpa, art. 75 § 1, art. 77 i 80 Kpa, 6, 7, 8, 9, i 139 Kpa oraz 170 ppsa. Skarżące podniosły, że decyzja Starosty z [...] listopada 2004 r., nie posiada oparcia na decyzji o warunkach zabudowy, ani na zapisach planu miejscowego, bowiem plan ten został uchwalony i ogłoszony 2 lata później niż decyzja o pozwoleniu, a więc błędnie przyjął Wojewoda, że kwestię lokalizacji przesądzono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda naruszył też przepisy art. 10 Kpa (nie zawiadomił stron o możliwości zapoznania się z aktami) oraz nie zastosował się do wyroku NSA z 28 marca 2007 r., wskazującego że J. W. na przymiot strony w tym postępowaniu. Również W. K. jako spadkobierca musi być stroną, skoro we wcześniejszym okresie Starosta H. postępowaniu o przedmiotowe pozwolenie uznał za stronę jej ojca E. H. W ocenie skarżących organy ewidentnie działają na szkodę ich interesu prawnego i interesu społecznego, gdyż chodzi o przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z zapisem art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym, należącym do postępowań nadzwyczajnych w administracji, którego podstawy wskazane zostały w art. 145 § 1 Kpa. Dotyczyła decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r., o pozwoleniu na budowę dla A. H., w której to sprawie postępowanie zostało wznowione postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Po przeprowadzeniu wznowieniowego postępowania Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji Starosty z [...] listopada 2004 r., o pozwoleniu na budowę, bowiem kwestia lokalizacji omawianej inwestycji (wznowienie na skutek sprzeciwu Prokuratora z uwagi na stwierdzoną nieważność decyzji o warunkach zabudowy) przesądzona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części gminy N. z [...] października 2006 r., przewidującym zabudowę zagrodową z urządzeniami towarzyszącymi. Organ Wojewódzki w swej decyzji z [...] grudnia 2009 r., podkreślił też, że w postępowaniu sądowym dotyczącym ustaleń planu skarga J. W. została oddalona, a NSA w wyroku z 7 maja 2007 r., II OSK 84/08 dotyczącej uchwały Rady Gminy N. stwierdził również, że przeznaczenie terenu w planie nie wpływa w żaden sposób na nieruchomość sąsiednią J. W. Toteż Wojewoda przyjął, iż przeznaczenie terenu jest zgodne z obowiązującym planem (a zatem odpadła podstawa sprzeciwu prokuratora), zaś wobec braku innych przesłanek, które obligowałyby do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, odmówił jej uchylenia. Zainicjowane przez J. W. i W. K. postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody GINB umorzył zaskarżoną decyzją, stwierdzając iż wnoszącym odwołanie nie przysługuje przymiot strony, bowiem ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Analiza akt administracyjnych pozwala stwierdzić, że w okresie 2004 - 2009 r. toczyło się wielokierunkowo kilka postępowań mających w tle decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2004 r., co do której, w postępowaniu odwoławczym, zapadła [...] grudnia 2004 r., decyzja Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony odwołujących się J. W. i W. K. Decyzja Wojewody skontrolowana w postępowaniu sądowym ze skargi J. W. zakończyła się wyrokiem NSA z dnia 28 marca 2007 r., Sygn. akt II OSK 208/06, uchylającym wyrok sądu I instancji oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. NSA w uzasadnieniu wyroku przeprowadził szczegółową analizę przepisów art. 28 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, podkreślając znaczenie przepisów odrębnych i wskazał, że organ administracji nie określił terenu w otoczeniu obiektów budowlanych na podstawie przepisów z zakresu ochrony środowiska wprowadzających związane z tymi obiektami ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i nie poddał ocenie raportu oddziaływania. W wyroku podkreślono, że obiekty objęte pozwoleniem, ze względu na ich rodzaj, należą do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co samo przez się wskazuje, że obszar oddziaływania może wykraczać poza nieruchomość inwestora i obejmować nieruchomości sąsiadujące, w tym nieruchomość skarżącej. Jak podkreślił NSA, to jaki jest obszar oddziaływania obiektu - może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości. Tak więc uchylenie zaskarżonej decyzji oznacza ponowne rozpoznanie odwołania przez organ odwoławczy, przy uwzględnieniu jednak rozstrzygnięć administracyjnych i orzeczeń sądowych zapadłych po wydaniu zaskarżonej decyzji - zwłaszcza rozstrzygnięć dotyczących decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., o pozwoleniu na budowę, od której skarżąca wniosła odwołanie. Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2007 r. określający zasady postępowania zwykłego zapadł w sprawie wynikłej z przedmiotowego pozwolenia na budowę i wskazywał na konieczność ustalenia obszaru oddziaływania obiektu. W tym miejscu podkreślić należy, iż te same zasady dotyczą postępowania wznowieniowego i powinny być stosowane przez organ administracji. W kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu, organ nie prowadził analizy obszaru oddziaływania o jakiej mówił NSA w wyroku, jak również nie wypowiedział się co do argumentów i zarzutów podnoszonych w pismach i odwołaniu, a ponadto organ odwoławczy niedokładnie skontrolował postępowanie przed I instancją, bo z akt sprawy należy wnosić, iż po wyroku NSA z 28 marca 2007 r., w obrocie pozostało pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 2004 r., oraz odwołanie skarżącej z postępowania zwykłego do rozpoznania przez organ, co do którego losów brak dokumentów, a ze skargi wynika, że nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia tego odwołania. Reasumując, nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak szczegółowej analizy obszaru oddziaływania obiektu w kontekście art. 28 ust. 2 prawa budowlanego określającego krąg stron postępowania stanowiło naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, a także art. 138 Kpa, które to naruszenie jako mogące mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, było podstawą uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 oraz art. 200 powołanej ustawy.