VII SA/Wa 684/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska ( spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego L. – P. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] listopada 2010r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu na skutek sprzeciwu Prokuratora Rejonowego L.-P. w [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2002 r., znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie przestrzegania przepisów prawa budowlanego przy zabudowie części korytarzy na klatkach schodowych i wstawieniu dodatkowych drzwi do mieszkań nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [..], [..], [...], [...], [...], [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] będącym własnością G. L.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Podstawę wydania decyzji. umarzającej postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, stanowiła okoliczność braku podstaw do interwencji organu nadzoru budowlanego w sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ustalił, że inwestor - Dyrekcja Inwestycji Miejskich Spółka z o.o. w [...], w trakcie realizacji budynku odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, zabudowując część korytarzy na klatkach schodowych i wstawiając dodatkowe drzwi do mieszkań nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], tym samym zwiększając powierzchnię tych mieszkań. W dniu 20 lutego 1997 r. Urząd Miejski - Wydział [...] w [...] przyjął zawiadomienie o zakończeniu budowy ww. budynku zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1993 r., znak: [...] i nie wniósł sprzeciwu do przystąpienia do użytkowania tego obiektu. Ponadto z pisma Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., znak: [...], wynika, że zastosowane w budynku rozwiązanie nie stwarza zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. W świetle powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] stwierdził, że nie znajdując podstaw do podejmowania merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że dokonując kontroli ww. decyzji w trybie nieważnościowym nie stwierdził, by badana decyzja obarczona była wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a. Od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. odwołanie wniósł Prokurator Rejonowy L. – P. w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzji zarzucił obrazę przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na uznaniu, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa podczas, gdy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w następstwie zaniechania prawidłowego ustalenia stron postępowania i powiadomienia ich o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz przyjęcia sztywnej teorii dowodowej. Prokurator zarzucił także obrazę art. 7, art. 75 § 1, art. 77 §1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegającą na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ wskazał, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2002 r., znak: [...], gdyż decyzja nie jest obarczona żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa Przedmiotowy budynek został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę, a następnie legalnie oddany do użytkowania. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji przyjął bez sprzeciwu zawiadomienie o zakończeniu budowy, brak więc było podstaw do prowadzenia w stosunku do spornego obiektu budowlanego postępowania, o którym mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Przyjęcie bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy tworzy bowiem dla inwestora domniemanie, że zrealizowany obiekt budowlany nie narusza przepisów prawa. Organ podkreślił, że skoro zabudowa części korytarzy na klatkach schodowych i wstawieniu dodatkowych drzwi do przedmiotowych mieszkań, nie stwarza zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz została zaakceptowana przez właściwy organ, poprzez nie wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia przystąpienia do jego użytkowania, a nadto ówcześnie obowiązujące prawo budowlane nie zawierało katalogu istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, to zaistniały podstawy do umorzenia postępowania w sprawie przestrzegania przepisów prawa budowlanego w odniesieniu do tego budynku.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. wniósł Prokurator Rejonowy L.-P. w [...], dochodząc stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Decyzji zarzucił obrazę przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a polegającą na błędnym uznaniu, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., mimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, albowiem w toku procesu budowlanego organ administracji przyjął zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu przy ulicy [...] w [...], pomimo braku oświadczenia kierownika budowy potwierdzonego przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego o zgodności zmian dokonanych w toku wykonywania robót w stosunku do projektu lub warunków pozwolenia na budowę zgodnie z wymogami art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. ówczesnego prawa budowlanego ( Dz. U. Nr 89 poz. 414),a fakt dokonania zabudowy korytarzy nie został odnotowany w dziennikach budowy zgodnie z art. 45 ust. 1 cyt. wyżej ustawy. Zarzucił też obrazę § 62 ust 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1995r. Nr 10 poz. 46 ze zm. ) polegającą na dobudowaniu dodatkowych ścianek przed drzwiami wejściowymi do mieszkań i wstawieniu dodatkowych drzwi, co skutkowało naruszeniem wymogu stanowiącego, iż drzwi wejściowe do mieszkań powinny mieć szerokość w świetle co najmniej 0,9 m, zaś wysokość progów nie może przekraczać 20 mm Wskazał wreszcie obrazę art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegającą na nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a zwłaszcza braku analizy czy zrealizowana inwestycja spełniała wymogi ówczesnego prawa budowlanego i warunków technicznych cyt. wyżej rozporządzenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Prokurator stwierdził, że w trakcie budowy przedmiotowego obiektu, w dzienniku budowy nie uwzględniono zmian w budynku, w dzienniku budowy nie ma równeż wzmianki ze strony kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego o dokonanych odstępstwach. Taka wzmianka była wymagana ówczesnymi przepisami prawa budowlanego. Na nieprawidłowości w budynkach wskazał także biegły sądowy mgr inż K. I., wydający opinię w związku z postępowaniem, przed sądem cywilnym, które toczy się przeciwko lokatorom budynku przy ulicy [...] w [...] o zapłatę zaległych czynszów, Prokurator stwierdził, że rozstrzygnięcie merytoryczne w postępowaniu administracyjnym, będzie miało istotny wpływ na orzeczenie w ww.postępowaniu przed sądem powszechnym. Sztuczne zwiększenie powierzchni wynajmowanych mieszkań sprawiło, iż ich lokatorzy płacą czynsz wolny, znacznie wyższy od czynszu regulowanego. Prokurator wskazał również, że zawieszone zostało do czasu rozpoznania skargi w niniejszej sprawie, postępowanie toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w [...] (sygn. akt II SA/Lu 761/10). ze skargi Prokuratora Rejonowego L. P. w [...], na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2010r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego z urzędu w sprawie zabudowy części korytarzy na klatkach schodowych oraz wstawieniu dodatkowych drzwi do lokali mieszkalnych nr: [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym w [...] przy ulicy [...] W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]lutego 2002 r. umarzającej postępowanie w sprawie przestrzegania przepisów prawa budowlanego przy zabudowie części korytarzy na klatkach schodowych i wstawieniu dodatkowych drzwi do mieszkań w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Stwierdzenie nieważności jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji administracyjnych obarczonych najcięższymi, kwalifikowanymi wadami prawnymi, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracyjny posiada uprawnienia kasacyjne, czyli postępowanie sprowadza się do ustalenia istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania decyzji przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., więc nie może rozstrzygać, co do istoty sprawy. Badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2002 r., wydana została w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Organ nadzoru budowlanego, orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, przy zabudowie części korytarzy na klatkach schodowych i wstawieniu dodatkowych drzwi do mieszkań w budynku mieszklanym wielorodzinnym Podstawę umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego, stanowiło ustalenie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego, że w sprawie ww. budynku brak jest podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Inwestor, relizujący inwestycję w oparciu o pozwolenie na budowę, dopuscił sie odstępstw od ustaleń zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego, przez zabudowanie części korytarzy na klatkach schodowych i wstawienie dodatkowych drzwi. Zmiana powyższa spowodowała zwiększenie powierzchni mieszkań. Przedmiotwy budynek został protokolarnie odebrany w dniu 14 lutego 1997 r. Natomiast w dniu 20 lutego 1997 r. Wydział [...] w [...] przyjął zawiadomienie o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania nie wnosząc sprzeciwu. Ponadto z pisma Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...], z dnia [...] stycznia 2002r., wynika, że budynek w obecnym stanie nie stważa zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. Przepis art. 105 § 1 k.p.a., wskazny w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2002 r., stanowi o bezprzedmiotowości postępowania. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1393/09, LEX nr 611777). Innymi słowy, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w niniejszej sprawie dotyczącej przestrzegania przepisów prawa budowlanego, nie było podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Tym samym, zasadnie doszło do umorzenia wszczętego w tym przedmiocie postępowania, a z całą pewnością nie doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym . Należy podkreślić - w sprawie ustalono, że zabudowa części korytarzy na klatkach schodowych i wstawienie dodatkowych drzwi do przedmiotowych mieszkań, nie stwarza zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. Ponadto, zmiany te w odniesieniu do projektu budowlanego zostały zaakceptowane przez właściwy organ, który dopuścił użytkowanie budynku. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy stwierdzić, że są one bezzasadne. Wbrew twierdzeniom Prokuratora organy nadzoru budowlanego I i II instancji dokonały właściwej oceny całości materiału dowodowego, nie naruszając zasad zawartych w art. 7, art 75 § 1, art 77 § 1 i art 80 k.p.a. Pprzedmiotem postępowania, była ocena legalności przez Wojewódzkiego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w pod kątem obarczenia jej wadami określonymi w art.156 § 1 k.p.a., a więc de facto ocena, czy umorzenie postępowania z uwagi na brak podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego w stosunku do legalnie odebranego i użytkowanego budynku, było zgodne z prawem. Sąd jeszcze raz podkreśla, umorzenie postępowania decyzją kontrolowaną w postepowaniu nieważnościowym, było zasadne, a na pewno brak orzeczenia merytorycznego, w stosunku do przedmiotowego budynku, w okolicznościach niiejszej sprawy, nie stanowi żadnej z wad nieważnościowych w rozumieniu art. 156 k.p.a. Podnoszona okoliczność, co do postępowania cywilnego przeciwko lokatorom, o zapłatę zaległych czynszów, pozostaje bez wpływu na sądową ocenę decyzji kontrolowanej w postepowaniu nieważnościowym. Bezzasadny jest także zarzut obrazy § 62 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1995r. Nr 10 poz. 46 ze zm. ) polegającej na dobudowaniu dodatkowych ścianek przed drzwiami wejściowymi do mieszkań i wstawieniu dodatkowych drzwi, co skutkowało naruszeniem wymogów technicznych co do rozmiarów otwrów drzwiowych. Jak już wskazano wcześniej takie usytuowanie drzwi, w opinii właściwego organu, Komendanta Miejskiej Straży Pożarnej w [...], nie stważa zagrożenia dla życia i zdrowia. Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).