VII SA/Wa 684/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant st.sekr.sąd. Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. S. i R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku M. i R. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., po rozpatrzeniu wniosku M. i R. S., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. stwierdzającą zdatność do użytku wykonanego obiektu – budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli M. i R. S. 3.GINB w uzasadnieniu decyzji wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. S. N. poinformował PINB w [...] m. in. o wybudowaniu budynku gospodarczego bez wymaganego pozwolenia na będącej własnością M. i R. S. działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. M. i R. S. pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. poinformowali organ powiatowy, że w 2007 r., kiedy nabyli przedmiotową działkę pod budowę budynku mieszkalnego, na nieruchomości znajdował się już budynek gospodarczy, który został wybudowany w latach 1985-1990. Podczas kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli organu powiatowego w dniu [...] lutego 2010 r. ustalono, że na działce nr ewid. [...], bezpośrednio przy granicy z działką stanowiącą własność J. M. oraz działką będącą własnością W. i S. N., znajduje się obiekt gospodarczy o wymiarach 4,40 x 6,50 m i wysokości 2,90 m w części niższej oraz 3,35 m w części wyższej. W trakcie kontroli M. i R. S. oświadczyli, że budynek gospodarczy został wybudowany ok. 25 lat temu. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. PINB w [...] zawiadomił w wszczęciu postępowania w sprawie wybudowania budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], bez wymaganego pozwolenia. W toku prowadzonego postępowania przedstawiciele organu powiatowego w dniu [...] stycznia 2012 r. przeprowadzili ponowne oględziny przedmiotowego budynku gospodarczego; ustalono, że w stosunku do kontroli dokonanej w dniu [...] lipca 2010 r. w obiekcie zaszła zmiana polegająca na usytuowaniu w bryle budynku komina z elementów prefabrykowanych oraz ceramicznych. W ocenie organu powiatowego, na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można jednoznacznie ustalić, kiedy został wybudowany przedmiotowy budynek gospodarczy. Składane przez strony i świadków oświadczenia w tej sprawie nie są ze sobą zgodne. Zdaniem PINB w [...] więcej argumentów przemawia za tym, że sporny budynek gospodarczy powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r. Według organu powiatowego na działce oznaczonej obecnie nr ewid. [...] (poprzednio nr ewid. [...]) znajdowały się dwie wiaty, z których jedna (mniejsza) zlokalizowana była w miejscu obecnie zajmowanym przez sporny budynek gospodarczy. Wiata ta powstała pomiędzy 1985 r. a 1990 r. i była wykorzystywana w celach związanych z prowadzoną na nieruchomości działalnością gospodarczą. Z uwagi na fakt, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), w przedmiotowej sprawie należało zastosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). W niniejszej sprawie PINB w [...] stwierdził brak podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki spornego obiektu na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz brak podstaw do nakazania wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40 tej ustawy. Jak ustalił organ powiatowy, przedmiotowy budynek gospodarczy nie stanowi zagrożenia i jest w dobrym stanie technicznym. W związku z powyższym, PINB w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. wydaną na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. stwierdził zdatność do użytku wykonanego obiektu – budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. [...] WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania S. N., uchylił decyzję organu powiatowego z dnia [...] listopada 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. [...] WINB wskazał, że PINB w [...] nie powinien w sprawie spornego budynku gospodarczego stosować przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. i stwierdził, że organ powiatowy nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości daty budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. PINB w [...] dokonał niepełnych ustaleń tym zakresie przyjmując, że budynek gospodarczy usytuowany na działce nr ewid. [...] w [...] powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r. i dla takiego okresu budowy dokonał kwalifikacji prawnej w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem organu, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika w sposób jednoznaczny, że przedmiotowy budynek gospodarczy powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r. Gdyby ustalono, że budowa spornego obiektu nie została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., to wówczas zastosowanie miałyby przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., a nie – tak jak to przyjął organ powiatowy – przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Z uwagi na powyższe, [...] WINB w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. wskazał, że organ powiatowy ponownie rozpatrując sprawę powinien jednoznacznie ustalić datę wybudowania spornego obiektu. Organ podkreślił, że decyzja wydana w trybie art. 138 § 2 kpa nie kończy postępowania, ani też nie decyduje o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 kpa, gdyż decyzja taka nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Odnośnie zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podniesionego już we wniosku o stwierdzenie nieważności, organ ponownie wyjaśnił, że S. N. jako właściciel sąsiedniej nieruchomości prawidłowo został uznany za stronę postępowania w sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GINB stwierdził, że decyzja [...] WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli M. i R. S.; zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 kpa oraz art. 7, 8, 9, 12 kpa, i innych, które miało wpływ na wynik postępowania, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, i zasądzenie kosztów postępowania. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 8. Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem M. i R. S. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., którą to decyzją – wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa - po rozpatrzeniu odwołania S. N. od decyzji PINB w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., którą organ stwierdził zdatność do użytkowania wykonanego obiektu – budynku gospodarczego usytuowanego na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej - wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, [...] WINB stwierdził, że zgromadzone w aktach sprawy dowody wskazują, że PINB w [...] nie mógł zastosować przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., ponieważ, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowody nie można stwierdzić, że budowa obiektu została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., a ponadto organ powiatowy w dotychczasowym postępowaniu nie ustalił, czy roboty, które doprowadziły do aktualnej formy obiektu wykonano legalnie. W ocenie [...] WINB w dotychczasowym postępowaniu organ I instancji nie dokonał prawidłowej analizy, opartej na kompletnym materiale dowodowym, czy rzeczywiście przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej w ustalonym przez PINB w [...] okresie, to jest po dniu 1 stycznia 1995 r. Powoduje to, zdaniem [...] WINB, konieczność uwzględnienia odwołania S. N. i uchylenia w trybie art. 138 § 2 kpa decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. 9. Stosownie do art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy – przez organ I instancji, a następnie przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postepowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie budzi wątpliwości, że art. 138 § 2 jest odstępstwem od zawartej w art. 138 § 1 kpa zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ II instancji, co oznacza, że powinien być stosowany wyjątkowo. Przepis ten znajduje zastosowanie zawsze, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa, nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, ponieważ wydając decyzję kasacyjną właśnie wskazuje na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też organ odwoławczy nie może wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego. Decyzja kasacyjna nie powoduje niekorzyści "materialnej" dla strony, ponieważ decyzja ta ma charakter wyłącznie procesowy, podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Nie budzi również wątpliwości, że stosownie do art. 136 kpa materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej jednak organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie - wyznaczonym w tym przepisie. W żadnej natomiast sytuacji organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, przez organy dwóch instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. II OSK 2715/15 (LEX nr 2342029) stwierdził, że "Dla dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego decyzją kasacyjną niezbędne jest więc stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem będzie niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Należy przy tym zauważyć, że nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych będzie mieć zawsze istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a." Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. 10. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej stwierdzić należy, że [...] WINB w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji kasacyjnej wskazał również, że w sytuacji, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości, czy zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o właściwy przepis prawa materialnego, organ odwoławczy winien uchylić decyzję organu powiatowego; organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy nie może rozstrzygać merytorycznie w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż uczynił to organ I instancji, ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 kpa. Organ również stwierdził, że PINB w [...] przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, powinien, w szczególności, jednoznacznie ustalić datę wykonania przedmiotowej budowy, a następnie wydać rozstrzygnięcie na podstawie właściwych przepisów ustawy Prawo budowlane, czyli – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. czy też ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. 11. Prawidłowo zatem GINB w zaskarżonej decyzji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji kasacyjnej, uznając, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika w sposób jednoznaczny, że przedmiotowy budynek gospodarczy powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r. Gdyby ustalono, jak wskazał organ, że budowa spornego obiektu nie została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., to wówczas zastosowanie miałyby przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., a nie – tak jak to przyjął organ powiatowy – przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Z uwagi na powyższe, [...] WINB w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. wskazał, że organ powiatowy ponownie rozpatrując sprawę powinien jednoznacznie ustalić datę wybudowania spornego obiektu. Organ zasadnie również podkreślił, że decyzja wydana w trybie art. 138 § 2 kpa nie kończy postępowania, ani też nie decyduje o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 kpa, gdyż decyzja taka nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Słusznie również stwierdził GINB, że decyzja [...] WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. 11. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.