VII SA/Wa 685/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 7 stycznia 2009 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. K. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...], [...] w [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). VII SA/Wa 685/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji wydanej dnia [...] października 2005 r., nr [...], odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] ode. Z. do działki nr [...], położonej w miejscowości Z., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż treść obowiązujących przepisów Kpa wyraźnie wskazuje na możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa (art. 154 Kpa) oraz decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo (art. 155 Kpa). Do decyzji, na mocy których strona nie nabyła prawa, można zaliczyć: decyzje odmowne dla strony postępowania, decyzje cofające w całości uprzednio przyznane stronie uprawnienia lub stwierdzające wygaśnięcie tego uprawnienia, a także decyzje nakładające obowiązki w maksymalnym dopuszczalnym przez prawo wymiarze. Po analizie stanu faktycznego i prawnego organ odwoławczy, uznał, iż nie istnieją żadne podstawy faktyczne lub prawne uzasadniające uchylenie prawomocnej decyzji z dnia [...] października 2005 r. Odnosząc się do argumentów G. P., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, iż zdaniem skarżącej brak jest innych możliwości lokalizacji zjazdu, w tym przeniesienia istniejącego zjazdu z działki nr [...] na granicę z działką nr [...], ze względu na fakt bliskiej lokalizacji przy granicy działki nr [...] budynku mieszkalnego. Natomiast mając na uwadze wymogi stawiane drodze klasy GP (a taką drogą jest droga krajowa nr [...]) organ stanął na stanowisku (co zostało już podniesione wcześniej w decyzji pierwszej instancji), iż zadośćuczynienie żądaniom strony oznaczałoby, iż każdy właściciel nieruchomości powinien mieć do niej bezpośredni dostęp. To zaś spowodowałoby, że droga nr [...] straciła by swój charakter i stałaby się drogą o ruchu lokalnym. Dlatego też, mając na uwadze przepisy art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych oraz wskazań zawartych w treści przepisu § 9 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie organ utrzymał w mocy w/w decyzję odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Skargę na powyższą decyzję złożyła G. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powołała się na treść art. 29 ust. 3 o drogach publicznych, która stwierdza, iż zarządca może (nie musi) odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Podkreśliła ponadto, iż nie zachodzą przesłanki, które przeszkadzałyby na podstawie § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w lokalizacji takiego zjazdu. Nie ma zaś innej możliwości dojazdu do nieruchomości skarżącej, niż z drogi krajowej nr [...]. Zarzuty skarżącej zostały skonkretyzowane w piśmie jej pełnomocnika z dnia 20 listopada 2009 r, w którym zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 7, 8, 12 § 1, 77 i 154 § 1 Kpa, a także art. 7, 21, 31, 32 Konstytucji RP oraz art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 9 ust. 1 pkt 3, § 55 ust. 1 i § 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zastosowanie art. 154 § 1 Kpa wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek: 1) decyzja ostateczna, której dotyczy wniosek o zastosowanie w/w przepisu nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, 2) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. 3) Możliwość wzruszenia decyzji w omawianym trybie uzależniona jest od wykazania, iż za jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego przemawiają przesłanki niezależne od prawnej poprawności decyzji ostatecznej. Trzeba więc pamiętać o tym, że na podstawie art. 154 Kpa mogą być zmienione bądź uchylone także takie decyzje, które nie są dotknięte żadnymi wadami, jak również o tym, że jest to postępowanie mające nowy przedmiot w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Istotne jest również to, że na podstawie art. 154 kpa organ orzeka na zasadzie uznania administracyjnego co wynika z użycia w tym przepisie słowa "może". Wymaga to jednak od organu respektowania postanowień art. 7 Kpa i pozytywnego załatwienia sprawy dla strony jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego. Oznacza to, iż przepis ten nie może być traktowany jedynie jako stwierdzający możliwość uznaniowego działania organów administracji i to tylko w interesie publicznym reprezentowanym przez organy (por. m. in. Wyroki NSA z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1531/06, Lex nr 418289, raz z dnia 1 grudnia 1998 r, sygn. akt III SA 6952/97, Lex nr 44706). Jest oczywiste, że nie można uznać za słuszny w rozumieniu art. 154 Kpa interesu strony o ile byłby on sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa. Taka sprzeczność istniałaby wówczas gdyby zainteresowany domagał się uchylenia lub zmiany decyzji wydanej na podstawie przepisu, który zarówno wówczas jak i obecnie był nie tylko w swej treści identyczny ale i nie pozostawiał organowi możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia, niż podjęte wówczas. Gdyby więc był to przepis, który w swojej jednoznaczności i kategoryczności nie pozostawiał żadnego luzu decyzyjnego. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż przepisy prawa będące podstawą wydania decyzji Generalnego Inspektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2005 r. ([...]) takiego charakteru nie miały. Artykuł 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086) w wersji wówczas obowiązującej (która nie uległa zmianie) stanowił, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne zarządca drogi może (a więc nie musi) odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Podobną konstrukcję ma § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430). Wynika z niego , że usytuowanie zjazdów na drodze klasy głównej ruchu przyspieszonego (GP) jest dopuszczalne wyjątkowo (co oznacza, że nie jest wykluczone), gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D (dojazdowej) lub L (lokalnej) do obsługi przyległych nieruchomości. Zważywszy na treść wyżej przytoczonych regulacji normatywnych oraz racje jakie przedstawia w toku przedmiotowego postępowania skarżąca, organ rozważy czy proponowane warianty dojazdu do jej nieruchomości (zarówno przez skarżącą jak i przez organ) są w obecnej sytuacji faktyczno-prawnej możliwe do realizacji w sposób, który z jednej strony nie będzie sprzeczny z tymi regulacjami, z drugiej zaś czy będą one przemawiały za słusznym interesem skarżącej (w rozumieniu art. 154 § 1 Kpa). Zaskarżona decyzja powyższej kwestii nie rozważa w sposób odpowiadający wymogom ustawowym (art. 7 i 77 § 1 Kpa). Odnosi się bowiem w zasadzie jedynie do racji społecznych, które w ocenie organu uzasadniają pozostawienie stanu prawnego powstałego w następstwie wydania decyzji Głównego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2005 r. Powyższy mankament kwestionowanego rozstrzygnięcia skutkował koniecznością wydania wyroku, którego podstawą był art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa.