VII SA/Wa 686/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant E.S., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia określonych nieprawidłowości. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J.C. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. B. w W.: tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) zł, w tym: tytułem opłaty kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) zł, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) zł. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. W trakcie dokonywania czynności kontrolnych w dniu [...] lutego 2006 r. ustalono, iż w budynku mieszkalnym położonym przy ul. N. w W. dokonano zabudowy części korytarza przyległego do lokalu nr [...] przyłączając ją do powierzchni mieszkalnej. Stwierdzono, że zabudowa polega na zamontowaniu dodatkowych drzwi wejściowych konstrukcji metalowej o wymiarach 96 x 200 cm otwierających się na klatkę schodową. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nałożył na A. G. obowiązek przedłożenia oceny technicznej w zakresie czy wykonania zabudowa w obecnym stanie nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia oraz opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych o zgodności zamontowanych drzwi z przepisami pożarowymi terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym to postanowienie stanie się ostateczne. W dniu [...] lipca 2006 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wpłynęło pismo zawierające ocenę techniczną sporządzoną przez inż. bud. lądowego R.L., w której stwierdzono m. in., iż wykonana zabudowa w obecnym stanie nie powoduje rażącego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia ze względu na b. małą częstotliwość użytkowania drzwi przez obie strony, natomiast konstrukcja drzwi gwarantuje ich min. 30 klasy odporności ogniowej w związku z czym spełnia warunki określone w § 246 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. B i c Prawa budowlanego, nakazał A. G. usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości polegającej na zamontowaniu dodatkowych drzwi otwierających się na zewnątrz lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. N. w W. poprzez demontaż tych drzwi. W uzasadnieniu wskazał, że zarówno treść oceny technicznej, jak też brak opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych obliguje organ do wydania decyzji nakazującej demontaż dodatkowych drzwi, które w trakcie otwierania zawężają drogę ewakuacyjną, jaką stanowi ogólnodostępny korytarz i wobec tego stwarzają niebezpieczeństwo dla osób poruszających się po klatce schodowej. Organ powołał treść § 242 ust. 4 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną nie mogą, po ich całkowitym otwarciu zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi. Stwierdzony stan faktyczny stwarza – w ocenie PINB – zagrożenie bezpieczeństwa, a zatem zagraża życiu lub zdrowiu osób tam zamieszkujących i dlatego należy przywrócić poprzedni stan poprzez demontaż dodatkowych drzwi. Stwierdził, że A. G. naruszyła przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i c Prawa budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji A. G. podniosła, że zabudowana wnęka nie stanowi wcale części drogi ewakuacyjnej, zaś przy pełnym rozwarciu skrzydło drzwiowe jej drzwi nie powoduje zablokowania drzwi sąsiada, w związku z czym podczas ewakuacji może on swobodnie opuścić lokal. Zwróciła uwagę, że dwóch rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, do których zwracała się o opinię w sprawie zamontowanych drzwi stwierdziło, że opinia zawarta w ocenie technicznej inż. R. L. jest wystarczająca. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w całości argumenty przedstawione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w rozstrzygnięciu I-instancyjnym. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi A.G. poinformowała, że drzwi stalowe zostały zamontowane w 1991 r. i przez 16 lat użytkowania nie powodowały żadnych uciążliwości. Zarzuciła, że zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i organ II instancji powołując się na przepis § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. pominęli treść istotnych dla sprawy ust. 1 i 2 tego przepisu, określające minimalną szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej, a zatem: 0,60 m. i nie mniej niż 1,40 m. przy drodze ewakuacyjnej dla 100 osób oraz nie mniej niż 1,20 m. w przypadku drogi ewakuacyjnej dla nie więcej niż 20 osób. Do skargi załączyła szkic rzutu poziomego klatki schodowej, z którego – zdaniem skarżącej wynika, iż w każdym położeniu skrzydła jej drzwi szerokość drogi ewakuacyjnej nie zostaje zawężona poniżej wymaganej górnej szerokości tj. 1,40 m. Ponadto wskazała, że przy maksymalnym rozwarciu ani jej skrzydło, ani sąsiada nie zostaje całkowicie zablokowane, lecz rozwiera się odpowiednio na szerokość ok. 80 cm i 50 cm. Z powyższego wynika, że w przypadku konieczności ewakuacji każda ze wskazanych stron będzie miała możliwość swobodnego opuszczenia lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły dostatecznie wszystkich okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania nakazu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Należy zwrócić uwagę, że wspomniany przepis stanowi o konieczności nakazania przez organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i określenia terminu wykonania tego obowiązku w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Należy zatem stwierdzić, że organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do podjęcia określonego działania w celu eliminowania niekorzystnych zjawisk w zakresie właściwego utrzymywania obiektów budowlanych, jednakże aby działania te miały cechy legalnych powinny zostać poprzedzone wnikliwą analizą stanu faktycznego i ustaleniem okoliczności potwierdzających rzeczywiste wystąpienie wspomnianych zagrożeń. Nie ulega wątpliwości, że taką okolicznością może być m. in. użytkowanie obiektu budowlanego w sposób naruszający przepisy przeciwpożarowe i zawężenie dróg ewakuacyjnych. Organ jednakże powinien dokonać niezbędnych ustaleń czy i w jakim zakresie nastąpiło wspomniane zawężenie. Jak słusznie podniosła skarżąca organ I i II instancji powołały się na § 242 ust. 4 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną nie mogą, po ich całkowitym otwarciu zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi, jednakże w całkowitym oderwaniu od treści § 242 ust. 1 i 2, które precyzują jaką szerokość prawodawca uznał za "wymaganą" i określają dopuszczalne zawężenia szerokości poziomych dróg ewakuacyjnych proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku. Także zastosowanie przepisu § 239 przedmiotowego aktu wykonawczego powinno zostać poprzedzone właściwym i dokładnym wyliczeniem szerokości drogi ewakuacyjnej w związku z istnieniem zamontowanych drzwi skarżącej wyrażonej w metrach i centymetrach. Organ podnosi jedynie okoliczność ustaloną w przedłożonej przez skarżącą opinii technicznej, iż przy rozwarciu skrzydło drzwiowe A. G. zachodzi na drzwi sąsiada na szerokość ok. 20 cm. Niemniej jednak zupełnie nie precyzuje pozostałej szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że kwestie te mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia administracyjnego nie mogą pozostawać w sferze domysłów, lecz zostać ostatecznie i jednoznacznie wyjaśnione. Podkreślenia wymaga, że obowiązujące przepisy Prawa budowlanego oraz kpa przewidują instrumenty prowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego przez organy nadzoru budowlanego. Jeżeli zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego to powinien mieć na uwadze możliwości procesowe wynikające z treści ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Niezależnie od wspomnianego instrumentu procesowego organ nie może – powołując się na niedostarczenie odpowiedniej oceny technicznej lub ekspertyzy wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 66 Prawa budowlanego bez dodatkowych własnych ustaleń stanu faktycznego będącego podstawą takiego rozstrzygnięcia. W rozstrzyganej sprawie doszło także do innych uchybień procesowych. W szczególności należy zwrócić uwagę na charakter nakazu przewidzianego w art. 66 Prawa budowlanego. Systematyka przedmiotowej ustawy nie pozostawia wątpliwości, że adresatami nakazów przewidzianych w rozdziale 6 są podmioty odpowiedzialne za właściwe utrzymywanie obiektów budowlanych, czyli ich właściciele lub zarządcy. W niniejszej sprawie A. G. nie jest ani właścicielem ani zarządcą budynku zlokalizowanego przy ul. N. w W. i nie ma w istocie uprawnień do zabudowanej części klatki schodowej jako części budynku będącego we władaniu właściciela lub zarządcy. Dlatego organ nadzoru budowlanego powinien rozważyć który podmiot powinien być adresatem ewentualnego nakazu wydanego w prowadzonym w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego np Z. biorący udział w czynnościach kontrolnych. Niezależnie od powyższych uwag, Sąd badając niniejszą sprawę stwierdził, iż organy wydające rozstrzygnięcie w I i II instancji naruszyły w sposób istotny także inne przepisy postępowania administracyjnego. Z akt postępowania administracyjnego wynika, iż A. G. nie podpisała odwołania od decyzji organu I instancji, na co Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zwrócił jednoznacznie uwagę w piśmie przesyłającym odwołanie z dnia 28 grudnia 2006 r. Organy nadzoru budowlanego nie podjęły jednakże w tym zakresie żadnych czynności procesowych. Zgodnie z art. 63 § 3 kpa podanie wniesione pisemnie lub ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inną osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków formalnych w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa). Bez wątpienia tak istotny brak formalny odwołania, jakim jest brak podpisu powinien zostać przez organy wyeliminowany przy wykorzystaniu wspomnianych możliwości przewidzianych przepisami postępowania administracyjnego. Rozpatrując ponownie sprawę samowolnie dobudowanych drzwi organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie dokonać dokładnych ustaleń i pomiarów dotyczących ewentualnego zawężenia poziomych dróg ewakuacyjnych w budynku mieszkalnym biorąc pod uwagę odpowiedni kąt rozwarcia dobudowanych drzwi i przy wykorzystaniu instrumentów dowodowych przewidzianych Prawem budowlanym oraz kpa. Organ powinien również ustalić właściwego adresata ewentualnego nakazu wydanego w zakresie utrzymania budynku w należytym stanie mając na uwadze treść art. 66 i systematykę przepisów Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę treść skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] będzie także zobowiązany do jednoznacznego ustalenia daty dokonania samowolnego dobudowania drzwi (z protokołu z dnia 17 lutego 2006 r. wynika, że drzwi zostały dobudowane w listopadzie 2005 r., natomiast w skardze A. G. podaje rok 1991). Również uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać wymogom art. 107 kpa, a zatem nie mieć lakonicznego charakteru jak w przypadku zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.