VII SA/Wa 686/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. T. na działanie Ministra Zdrowia w przedmiocie braku ustawowego nadzoru nad Narodowym Funduszem Zdrowia postanawia odrzucić skargę. H. T. złożył do sądu administracyjnego skargę datowana na dzień 17 marca 2014 r. na działanie Ministra Zdrowia w przedmiocie braku ustawowego nadzoru nad Narodowym Funduszem Zdrowia. W treści skargi wskazał swoje niezadowolenie z uwagi na odmowę przyjęcia do szpitala w celu leczenia boreliozy. Skarżący interweniował listownie w tej sprawie w oddziale Narodowego Funduszu Zdrowia, a także u Ministra Zdrowia. Wskazał, że odpowiedź Ministra Zdrowia nie zawierała odpowiedzi na jego wątpliwości. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że treść skargi nie mieści się wśród aktów i czynności podlegających kognicji sądu administracyjnego. Zarządzeniem z dnia 11 kwietnia 2014 r. zobowiązano skarżącego do sprecyzowania przedmiotu skargi i wskazanie czy skargę wniesiono na brak ustawowego nadzoru Ministra Zdrowia nad Narodowym Funduszem Zdrowia, czy też na konkretny akt lub czynność organu. W odpowiedzi na ww. zarządzenie skarżący w piśmie z dnia 29 kwietnia 2014 r. wskazał, że jego skarga dotyczy czynności Wojewódzkiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia [...], który odmówił skierowania skarżącego na specjalistyczne badanie boreliozy. Dodał, że skarży także bierność Ministra Zdrowia w jego konkretnej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej zw. p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 ww. stanowi natomiast, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Kognicja sądów administracyjnych może być kreowana także przez przepisy szczególne, co znajduje potwierdzenie w treści art. 3 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Podsumowując tę część rozważań należy wskazać, że aby w ogóle mogła być mowa o kontroli sądowoadministracyjnej, to przedmiotem skargi musi być działalność w prawnych formach określonych w art. 3 § 2 lub w przepisach szczególnych lub bezczynność, a działalność ta lub bezczynność musi być wykonywana przez organy administracji publicznej. Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd uznał, iż należy podzielić pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, o braku kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie z uwagi na przedmiot sprawy określony w skardze. Skarżący w treści skargi wyraził swoje niezadowolenie z powodu odmowy skierowania na specjalistyczne leczenie. Odmowa ta została wydana z przyczyn formalnych – z powodu braku skierowania od właściwego lekarza. W sprawie Minister Zdrowia, ani jednostki Narodowego Funduszu Zdrowia nie wydały decyzji administracyjnej, ani innego rozstrzygnięcia administracyjnego. Skarżący nie skarży zatem żadnego aktu administracyjnego, w treści skargi wskazał że jego skarga dotyczy braku nadzoru Ministra Zdrowia nad Narodowym Funduszem Zdrowia, który wynika z braku działań Ministra w konkretnej sprawie skarżącego. Nadzór Ministra Zdrowia nad Narodowym Funduszem Zdrowia wynika z podległości służbowej organów administracji i jest realizowany poprzez działania administracyjne, w pionie administracyjnym organów administracyjnych i jako taki nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Natomiast nadzór nad działalnością administracyjną Ministra Zdrowia sprawuje Prezes Rady Ministrów. Wprawdzie zgodnie z art. 3 § 3 ustawy o p.p.s.a. w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027 ze zm.) zw. dalej ustawą o świadczeniach zdrowotnych, kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje wydawane przez Ministra Zdrowia w przypadkach ściśle określonych w tej ustawie, jednakże sytuacja opisana przez skarżącego nie wymagała wydawania decyzji administracyjnej. Wskazać należy również, że nadzór Ministra nad działalnością Funduszu, określony w przepisie art. 163 ust, 1 ww. ustawy, nie podlega kognicji sądów administracyjnych także z uwagi na okoliczność, że nie jest wymieniony jako działalność Ministra w której zobowiązany jest do wydawania decyzji administracyjnych – a contrario do przepisu art. 181 ust 2 w zw. z art. 184 ww. ustawy. Przepis art. 181 ust. 2 ww. ustawy nie wskazuje art. 163 ust. 1 ww. ustawy jako obejmującego działalność Ministra, która wymaga wydania decyzji administracyjnej. Wskazuje natomiast przepis art. 163 ust. 2 ww. ustawy, na mocy którego Minister bada uchwały Rady Funduszu i decyzje Prezesa NFZ. Zatem również z analizy tych przepisów należy wyciągnąć wniosek, że tego typu działalności nie badają sądy administracyjne. Działanie Ministra Zdrowia i organów NFZ nie można także zaliczyć do działania w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Decyzje wydane w tych sprawach, na mocy art. 110 ww. ustawy o świadczeniach zdrowotnych, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jednakże do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Niniejsza sprawa nie dotyczy kwestii objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, ani ustalenia prawa do świadczeń, gdyż takie prawo jak wynika z materiału sprawy skarżący posiada. W niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji administracyjnej, ani nie podjął uchwały. Postępowanie organu jest zgodne z prawem, gdyż skarga w istocie dotyczy kwestii proceduralnej, wynikającej z przepisów określających tryb postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie. Skarżący w istocie kwestionuje tryb postępowania w przedmiocie kierowania na specjalistyczne leczenie. Organy administracyjne nie były zatem zobowiązane do wydawania w tej sprawie rozstrzygnięcia w formie decyzji. Decyzją administracyjną jest władcze orzeczenie organu administracji, które określa sytuację prawną indywidualnie oznaczonego adresata (jego prawa lub obowiązki) w indywidualnej sprawie. Takiego charakteru z pewnością nie można przypisać odmowie skierowania na specjalistyczne badanie, gdyż odmowa ta nie wypełnia warunków ww. definicji decyzji. Odmowa taka nie kreuje, ani nie kształtuje żadnych praw i obowiązków skarżącego, gdyż skarżący cały czas ma prawo do specjalistycznego leczenia, tyle, że aby to prawo skonsumować, powinien spełnić określone warunki formalne (uzyskać skierowanie od lekarza pierwszego kontaktu). Przedmiot skargi bez wątpliwości wskazuje, że w niniejszej sprawie nie można mówić o uzewnętrznieniu przejawu woli organu administracyjnego w państwie, wydanego na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę, indywidualnie określonej osoby fizycznej i prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. uchwałę Izby Cywilnej i Administracji Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88, publ. OSPiKA 1989, z. 3, poz. 59). A tylko właśnie uzewnętrznione wyrażenie woli organu spełniające podane warunki przesądzałoby o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedmiot skargi w niniejszej sprawie, jako nieobjętej zakresem właściwości sądu administracyjnego określonej w przywołanych wyżej przepisach, nie podlega rozpoznaniu przez Sąd, a to oznacza, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy o p.p.s.a., skarga, podlega odrzuceniu przez sąd, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z tego względu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.