VII SA/Wa 687/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2007 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej zaniechanie robót budowlanych skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r, znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania T. R. z dnia [...] stycznia 2007 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] września 2005 r, znak: [...] nakazującej T. R. zaniechanie dalszych robót budowlanych, wymiany pokrycia dachowego oraz wymiany okna, prowadzonych w budynku mieszkalnym, położonym na działce o nr ew. [...], obręb S., gmina K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, z którego wynika, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. dokonał kontroli budynku nr [...] w S. gmina K., w sprawie samowolnie wykonywanych przez T. R. robót budowlanych, dotyczących wymiany pokrycia dachowego z dachówki na eternit oraz wymiany okna. Ustalono, że wiosną 2004 r. inwestor wymienił pokrycie dachowe nad lokalem mieszkalnym, który użytkuje oraz, że wiosną w 2005 r. wymienił okno w ścianie zewnętrznej budynku. Roboty te realizowano bez pozwolenia na budowę oraz bez zgody pozostałych współwłaścicieli budynku. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy wymianie pokrycia dachowego oraz wymianie okna w budynku mieszkalnym na działce nr [...] w miejscowości S. w gminie K. Następnie decyzją z dnia [...] września 2005 r., znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał T. R. zaniechanie dalszych robót budowlanych dotyczących wymiany pokrycia dachowego oraz wymiany okna. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził z urzędu nieważność ww. decyzji z dnia [...] września 2005 r. Od decyzji tej odwołanie złożył T. R., który podniósł, że czuje się pokrzywdzony nierównym traktowaniem przez organy nadzoru jego i jego sąsiadów. Ponadto stwierdził, że dach budynku sąsiadów wykonany został w 1980 r. i jest w gorszym stanie technicznym, niż dach na jego części. Zaznaczył, że wymienił pokrycie własnej części dachu z dachówki na eternit, z powodu zniszczenia dotychczasowego pokrycia dachowego, które przeciekało. Rozpatrując odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zacytował treść przepisów art. 50 ust. 1 i 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że w niniejszym przypadku wykonane przez T. R. roboty budowlane należy zakwalifikować jako wykonanie remontu, który zdefiniowany został w Prawie budowlanym i stanowi roboty polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego inne, niż bieżąca konserwacja z dopuszczeniem do stosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W ocenie organu T. R. wykonał remont polegający na wymianie pokrycia dachowego z dachówki na eternit oraz wymianie okna w ścianie zewnętrznej z drewnianego na PCV. Zarówno przy wymianie dachu jak i przy wymianie okna nie naruszył żadnych elementów konstrukcyjnych, zaś przedmiotowe roboty nie wymagały pozwolenia na budowę. Organ zwrócił uwagę, że zasadniczym celem postępowania naprawczego uregulowanego w art. 51 Prawa budowlanego jest przywrócenie stanu zgodności z prawem. Tymczasem stosownie do art. 10 Prawa budowlanego wyroby wytworzone w celu zastosowania w obiekcie budowlanym w sposób trwały, o właściwościach użytkowych, umożliwiających prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym spełnienie wymagań podstawowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy można stosować przy wykonywaniu robót budowlanych wyłącznie, jeżeli wyroby te zostały wprowadzone do obrotu zgodnie z przepisami odrębnymi. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowanie wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 3, poz. 20 ze zm.) w celu wyeliminowania produkcji, stosowania oraz obrotu wyrobami zawierającymi azbest zakazuje się wprowadzania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wyrobów zawierających azbest oraz azbestu. Zdaniem organu przytoczone przepisy wskazują na niemożliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych dotyczących pokrycia dachu płytami zawierającymi azbest do stanu ich zgodności z prawem. W rezultacie stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] września 2005 r, znak: [...] w części nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych dotyczących wymiany pokrycia dachowego narusza w sposób rażący art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 Prawa budowlanego oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest. Ponadto na roboty budowlane dotyczące wymiany stolarki okiennej nie jest wymagane uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie dochodzi do zmiany gabarytów okien lub konstrukcji. Przedmiotowa decyzja została zaskarżona przez T. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący przyznał, iż wiosna 2004 r. wykonał remont dachu wymieniając popękaną dachówkę cementową na całe arkusze eternitu, natomiast wiosną 2005 r. wymienił drewniane okno w ścianie od podwórka na okno PCV. Ponownie zarzucił nierówne traktowanie wszystkich mieszkańców domu przez organy nadzoru budowlanego. Jako jego przykład wskazał fakt, że pozostali współwłaściciele mogą pozostawić pokrycie dachowe z eternitu do roku 2032, podczas, gdy skarżący będzie musiał zdjąć takie pokrycie już teraz. Skarżący zarzucił także, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 10 Prawa budowlanego ponieważ arkusze eternitu, których użył do remontu nie są nowe. Podniósł również fakt poprawy stanu technicznego dachu oraz zarzucił organom nadzoru budowlanego błędne ustalenia stanu faktycznego polegające na wskazaniu, że pokrycie dachowe przed wymianą stanowiła dachówka ceramiczna a nie cementowa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż wiosną 2004 r. skarżący dokonał wymiany pokrycie dachowego z dachówki na arkusze eternitu, natomiast wiosną 2005 r. wymiany okna co sam przyznaje w skardze do Sądu, Jak słusznie stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego roboty polegające na wymianie pokrycia dachowego oraz okna nie wymagały pozwolenia na budowę. Wymiana dachu polegała bezsprzecznie na remoncie zdefiniowanym w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Zamiar wykonania takich robót budowlanych należy zgłosić właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu stosownie do postanowień art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego inwestor ma obowiązek określenia w zgłoszeniu należy rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz terminu ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć m. in. w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Należy podkreślić, że w sytuacji, gdy inwestor uchybił obowiązkowi zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych polegających na remoncie zastosowanie znajduje przepis art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią w dacie orzekania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] września 2005 r. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 tego artykułu, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast w art. 49b ust. 2 ustawodawca przewidział możliwość legalizacji robót budowlanych dokonanych bez zgłoszenia, jednakże pod warunkiem, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W takim przypadku, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów. W świetle powyższego należy stwierdzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. wydając decyzję z dnia [...] września 2005 r. dokonał błędnej kwalifikacji robót wykonanych przez T. R., które stanowiły bezspornie remont przeprowadzony z uchybieniem obowiązku zgłoszenia i zastosował niewłaściwą podstawę prawną tj. przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, podczas gdy właściwą podstawą prawną był przepis art. 49b tej ustawy. Ponadto -jak prawidłowo podniósł organ w kontrolowanej decyzji- warunkiem zastosowania powołanych przepisów, które regulują tryb postępowania naprawczego jest możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, innymi słowy legalizacji robót budowlanych wykonanych z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Z treści powołanego wyżej przepisu art. 49b ust. 2 wynika jednoznacznie, że legalizacja robót remontowych dokonanych bez zgłoszenia jest możliwa wyłącznie w przypadku ich zgodności m. in. z przepisami techniczno-budowlanymi. Tymczasem, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami i oszczędności energii i odpowiedniej izolacyjności cieplnej przegród. Przepis art. 10 Prawa budowlanego stanowi, że wyroby wytworzone w celu zastosowania w obiekcie budowlanym w sposób trwały, o właściwościach użytkowych, umożliwiających prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym spełnienie wymagań podstawowych, o których mowa w powołanym art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy można stosować przy wykonywaniu robót budowlanych wyłącznie, jeżeli wyroby te zostały wprowadzone do obrotu zgodnie z przepisami odrębnymi. Niewątpliwie arkusze eternitu zawierające niebezpieczny dla zdrowia i życia ludzkiego azbest nie są dopuszczone do obrotu, o czym stanowi wyraźnie przepis art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie stosowanie wyrobów zawierających azbest. W związku z powyższym należy stwierdzić, że skarżący użył do prac remontowych materiałów budowlanych nie tylko niedopuszczonych do obrotu ale których stosowanie jest wprost zakazane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. To natomiast przesądza o braku możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych i zastosowania trybu naprawczego. W rezultacie należy uznać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. wydając decyzję z dnia [...] września 2005 r. rażąco naruszył prawo w postaci art. 50 i 51 w zw. z art. 10 Prawa budowlanego i w zw. z art. 1 ustawy o zakazie stosowanie wyrobów zawierających azbest. Nie ma przy tym znaczenia, że stanowiące przed wymianą pokrycie dachówki były stare i popękane a skarżący wymienił je na całe i niezniszczone arkusze eternitu. Należy stwierdzić, że nawet ewentualna poprawa stanu technicznego dachu nie może odbywać się kosztem zastosowania materiałów budowlanych niedopuszczonych do obrotu czy wręcz zawierających substancje szkodliwe dla zdrowia i życia człowieka. Dlatego, nie podważając pozytywnych co do zasady intencji skarżącego kierującego się chęcią przeprowadzenia remontu pokrycia dachowego nad użytkowanym lokalem Sąd podzielił w pełni stanowisko organu w zakresie niedopuszczalności zastosowania wspomnianych materiałów i rażącego naruszenia prawa w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] września 2005 r., który dopuścił możliwość legalizacji takich robót remontowych. Nie można również uznać za zasadny zarzutu skarżącego dotyczącego braku możliwości zastosowania art. 10 Prawa budowlanego. Przepis ten bowiem odnosi się do wszystkich materiałów budowlanych mogących być w użytku na terytorium kraju niezależnie od daty powstania. Istotny w tym zakresie jest zamiar zastosowania tych materiałów w prowadzonych pracach budowlanych a nie data ich fabrycznego wytworzenia. Na marginesie należy zauważyć, że w przypadku arkuszy eternitowych zawierających azbest, których produkcja i wprowadzanie do obrotu są zakazane i zagrożone odpowiedzialnością karną stosownie do treści art. 7b ustawy o zakazie stosowanie wyrobów zawierających azbest, uzyskanie nowych fabrycznie materiałów tego typu byłoby faktycznie niemożliwe Odnosząc się do zarzutu nierównego traktowania skarżącego i jego sąsiadów należy zwrócić uwagę, że czym innym jest ostateczny termin usunięcia materiałów zawierających azbest określony w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2003 r. w sprawie wymagań w zakresie wykorzystywania i przemieszczania azbestu oraz wykorzystywania i oczyszczania instalacji lub urządzeń, w których był lub jest wykorzystywany azbest (Dz. U. Nr 192, poz. 1876), a czym innym używanie takich materiałów do prowadzenia zupełnie nowych robót budowlanych. Zarzut dotyczący błędnego ustalenia przez organ, czy pokrycie dachowe przed dokonaną wymianą na eternit wypełniała dachówka cementowa, czy ceramiczna pozostaje bez wpływu na ocenę legalności działania organów nadzoru w niniejszej sprawie i nie stanowi uchybienia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrolowane rozstrzygnięcie dotyczy bowiem stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] września 2005 r. z przyczyn podanych wyżej, bez względu na rodzaj materiałów budowlanych, które pokrywały dach przed wymianą na materiał niedopuszczony do obrotu. Ponadto Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż na roboty budowlane dotyczące wymiany stolarki okiennej nie jest wymagane uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie dochodzi do zmiany gabarytów okien lub konstrukcji, co także przesądza o wadliwości ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.