VII SA/Wa 688/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Jolanta Augustyniak Pęczkowska (spr.), Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej T. N. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2006r., nr [...], na podstawie art. 48 ust 1 i art. 83 ust 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ) oraz art. 104 kpa, nakazał Burmistrzowi Miasta i Gminy K. rozbiórkę samowolnie wybudowanej nawierzchni drogi gminnej - ulicy [...] położonej na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] w miejscowości K., o długości ok. 180 mb i szerokości 4,3 mb wraz z obustronnymi obrzeżami betonowymi typu lekkiego. W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ powiatowy podniósł, że na skutek skargi T. N., w dniu [...] lipca 2006r. przeprowadzono kontrolę, w wyniku której ustalono, że w miesiącach maju i czerwcu 2006r. wybudowana została nawierzchnia odcinka ulic [...] i [...] o długości 140 mb i szerokości 4,30 mb wraz z obustronnymi obrzeżami. Pismem z dnia [...] lipca 2006r. Burmistrz Miasta i Gminy K. jako zarządca ww. ulic gminnych został wezwany do przedłożenia w terminie 7 dni stosownych dokumentów w celu przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Zobowiązany nie przedłożył wymaganych dokumentów w zakreślonym terminie. Następnie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006r. poinformował, że teren ulicy [...] nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz, że ul. [...] o długości 180 mb została zaliczona do kategorii dróg gminnych na mocy uchwały Rady Narodowej [...] W. nr [...] z dnia [...] maja 1988r. Ze względu na powyższe, w ocenie organu, nie było możliwości uznania wykonanych robót budowlanych jako przebudowy lub remontu istniejącego obiektu, bowiem ze zgromadzonych dokumentów wynika, że droga ta została wybudowana nielegalnie w latach 80 - tych ubiegłego wieku, zatem obecnie wykonane roboty budowlane zgodnie z art. 28 ust 1 - ustawy Prawo budowlane, wymagały uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2007r. ( nr [...] ), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy K. - uchylił decyzję [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006r. w całości i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu tejże decyzji organ odwoławczy wskazał, że z wyjaśnień inwestora oraz mieszkańców wynika, że przed wykonaniem przedmiotowych prac budowlanych ul. [...] posiadała nawierzchnię utwardzoną gruzem. W ocenie organu wojewódzkiego inwestor przed wykonaniem prac budowlanych winien uzyskać zgodę organu architektoniczno - budowlanego, zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 1 ustawy Praw budowlane, jak też publicznym charakterem ul. [...]. Inwestor takiej zgody nie posiadał, jednakże w omawianej sprawie miało miejsce wykonanie robót budowlanych innych niż budowa nowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 29 ust.2 pkt 1 i 12 ustawy Prawo budowlane, bowiem wymianę nawierzchni na betonowe płyty typu trylinka z jej jednoczesnym ulepszeniem, zakwalifikować należy jako przebudowę i remont istniejącej, utwardzonej drogi gminnej. Zatem omawiany stan faktyczny winien implikować inną kwalifikację prawną w oparciu o inny tryb postępowania, niż przewidziany w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Z tej przyczyny organ II instancji uznał za konieczne uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie postępowania prowadzonego w trybie art. 48 -Prawa budowlanego. Za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia również fakt, wadliwego wskazania adresata decyzji, bowiem inwestorem była Gmina Miejska K., a nie Burmistrz tejże Gminy, a także okoliczność, iż obowiązkiem rozbiórki objęto jedynie część wykonanych prac budowlanych. Skargę na powyższą decyzję złożyła T. N., wnosząc o jej uchylenie i podnosząc, że wykonane roboty budowlane są budową drogi, na rozpoczęcie których wymagane jest pozwolenia na budowę. Ulica [...] przed budową była drogą gruntową, nie miała ani nawierzchni, ani obrzeży w postaci krawężników, co potwierdzają zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy. W ocenie skarżącej, gdyby droga ta była urządzona tzn. była obiektem budowlanym, a nie naturalną drogą gruntową, to jako taka powinna powstać na podstawie procesu inwestycyjnego tj. na podstawie pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu oraz posiadać metrykę drogi, w której określona jest jej szerokość, długość i rodzaj nawierzchni. Takich dokumentów Urząd Miasta i Gminy w K. nie posiada, co oznacza, że przeprowadzone roboty budowlane nie mogły być uznane za przebudowę i remont, bowiem nie można przebudowywać i remontować czegoś czego nie ma. Gdyby nawet przyjąć, że droga ta była utwardzona gruzem, to należy ją uznać za rozbudowę, ponieważ nowa nawierzchnia jest szersza od istniejącej drogi gruntowej i nie pokrywa się z dotychczasowym jej przebiegiem. W odpowiedzi na skargę organ wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Stosownie do treści art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Przede wszystkim wskazać należy, że wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 kpa, bowiem samo zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania, jeżeli istnieje inna podstawa prawna do załatwienia tej sprawy. Należy mieć na uwadze, że o bezprzedmiotowości postępowania przesądza okoliczność braku jakiejkolwiek podstawy prawnej do działania organu administracyjnego, zmierzającego do rozstrzygnięcia danej sprawy. Jeśli zatem organ odwoławczy stwierdzi, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania art. 48 ustawy prawo budowlane, a postępowanie winno być prowadzone w innym trybie, to powinien wskazać podstawę prawną w oparciu o którą należało prowadzić postępowanie, z podaniem przyczyn jej zastosowania, i orzec co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, bądź zastosować art. 138 § 2 kpa, w przypadku uznania, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części ( por. wyrok NSA z dnia 19 września 2003r, IV SA 4257/01, M. Spół. 2004/2/41 ). W niniejszej sprawie organ wojewódzki wskazał, że wykonane przy budowie ulicy [...] roboty budowlane należy traktować jako roboty inne niż budowa nowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, wskazując jako właściwą podstawę art. 29 ust.2 pkt 1 i 12 ustawy Prawo budowlane dotyczący remontu istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz przebudowy dróg torów i urządzeń kolejowych. W związku z powyższym organ zobligowany był do wskazania odpowiedniego trybu postępowania i wydania decyzji co do istoty sprawy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2, a nie umorzenia postępowania prowadzonego przed organem I instancji w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Równocześnie w zakresie tak przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy winien skorygować błędy decyzji pierwszoinstancyjnej co do nieprawidłowego wskazania adresata decyzji. Ponadto Sąd nie podzielił wywodów organów dotyczących genezy powstania przedmiotowej drogi, bowiem zarówno organ I jak i II instancji nie ustaliły bezspornie, czy ul. [...], powstała w oparciu o pozwolenie na budowę, czy też została zbudowana od podstaw na przełomie maja i czerwca 2006r. W konsekwencji nie ustalono, czy wykonane roboty były robotami budowlanymi w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane i wymagały pozwolenia na budowę, czy też były robotami budowlanymi w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 1 i 12 a więc wymagały stosownego zgłoszenia. Z tej też przyczyny nie mogła pozostać w obrocie prawnym również decyzja organu I instancji. Sprawa, zatem nie została również rozpatrzona w stopniu koniecznym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie rzetelne ustalenie, z zachowaniem wyżej wskazanych zasad, okoliczności dotyczących powstania przedmiotowej drogi, co z kolei pozwoli na zastosowanie właściwego trybu postępowania przewidzianego w ustawie Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo p postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.