VII SA/Wa 69/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2010 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie skargę oddala. VII SA/Wa 69/09 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].12.2008r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. Z., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Nr [...] z dnia [...].10.2008 r., znak: [...] odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego usytuowanego na terenie działki o nr e w. [...] obr. [...] przy ul. [...] w O.. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu 11.09.2008 r. do organu I instancji wpłynął wniosek P.Z. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w O.. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 24.09.2008 r. na w/w działce organ ustalił, że inwestor dokonał samowolnie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę tj. zmienił w części obiektu (1 piętro) zamierzony sposób użytkowania z usługowej na mieszkalną. Kolejnym odstępstwem jest rozebranie całego obiektu i wybudowanie go od podstaw (zapis w dzienniku budowy z dnia 30.05.2007 r.). decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...].05.2006 r., znak: [...] zezwalała inwestorowi na rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego na w/w nieruchomości. W tej sytuacji, decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 59, odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie w/w budynku usługowego. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem zmiany dokonane przez inwestora, które zostały opisane w protokole kontroli należy zaliczyć do istotnych zmian wskazanych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego a określonych w pkt 2 i 6 omawianego przepisu. Organ odwoławczy wskazał również w uzasadnieniu, że kierownik budowy dokonał stosownych wpisów w dzienniku budowy, jednakże Inwestor nie wystąpił o zgodę na ich dokonanie tj. nie dokonał zmiany pozwolenia na budowę w tym zakresie. Zgoda kierownika budowy na dokonanie istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu jest niewystarczająca VII SA/Wa 69/09 Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...].12.2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...].10.2008 r. nr [...] odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego usytuowanego na działce nr. ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w O. wniósł P.Z. wnosząc o uchylenie obu zaskarżonych decyzji z powodu ich niezgodności z prawem. Zarzucił naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. twierdząc, że zaskarżona decyzja wydana została bez prawidłowej analizy stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego zatwierdzony projekt przewidywał wykonanie ław fundamentowych. W tej sytuacji konieczna była uprzednia rozbiórka ścian. Strona stwierdziła , ze kierownik budowy potwierdził swoim wpisem w dzienniku budowy wykonanie tych robót na jego polecenie, co dodatkowo świadczy o tym, iż roboty te wykonane zostały na polecenie kierownika budowy, a nie w sposób samowolny. Organ odwoławczy nie wyjaśnił tej okoliczności, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu zaistnienia samowoli. Strona wskazała, że organ odwoławczy nie uwzględnił również oświadczenia kierownika budowy z dnia 9.09.2008 r., iż rozbudowa i nadbudowa budynku usługowego wykonana została zgodnie z projektem budowlanym i warunkami określonym w pozwoleniu na budowę oraz przepisami prawa. Strona podniosła, że w sprawie konieczne jest zatem wyjaśnienie, czy rzeczywiście doszło do odstępstwa, jeżeli dotychczasowa ocena organów obu instancji opiera się tylko na jednym z wpisów kierownika budowy w dzienniku budowy, a pomijają pozostałe jego oświadczenia, w tym to o wykonaniu robót zgodnie z projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę. Wskazała, że działając w zaufaniu do zawodowych umiejętności kierownika budowy nie mogę ponosić ujemnych konsekwencji z dowolnej oceny działań tego kierownika, dokonanej przez organy obu instancji, bez uwzględniania wszystkich dowodów w sprawie. Zdaniem skarżącego, wbrew ocenie organów obu instancji, nie zaistniała w sprawie zmiana użytkowania przedmiotowego budynku na cele mieszkaniowe. Samo umieszczenie w budynku sprzętów codziennego użytku, spowodowane koniecznością ich usunięcia z dotychczasowego mieszkania ze względu na konflikty z byłą żoną, nie stanowi użytkowania obiektu na cele mieszkalne, skoro sam zamieszkuję w zupełnie innym miejscu. Nie przesądza tego również zameldowanie, jako służące do odbioru poczty i załatwiania spraw urzędowych. Jedna kontrola obiektu budowlanego nie może zastąpić czynności dowodowych w ustaleniu mojego faktycznego miejsca VII SA/Wa 69/09 zamieszkania. O zamieszkaniu nie świadczy jednak tylko sam fakt znajdowania się sprzętów domowych, ale także fakt przebywania z zamiarem stałego pobytu, czego organy obu instancji w żaden sposób nie wyjaśniły. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest zaistnienie okoliczności uzasadniających odmowę pozwolenia na użytkowanie obiektu zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].05.2006 r., znak: [...] zezwalającego inwestorowi na rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego na na terenie działki o nr e w. [...] obr. [...] przy ul. [...] w O.. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, właściwy organ wyda pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. Z art. 59 ust. 5 tej ustawy wynika natomiast, iż organ ma obowiązek odmówić pozwolenia na użytkowanie w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1, art. 57 lub art. 58. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ dokonuje sprawdzeń, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób określony w wydanych na etapie wstępnym decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. Podstawową formą prawnej reglamentacji przystępowania do użytkowania obiektów budowlanych jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy VII SA/Wa 69/09 (art. 54). Wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w art. 55, który nakłada na inwestorów określonych w hipotezie tego przepisu obiektów budowlanych obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na ich użytkowanie. Podkreślić należy, że kwestia wymogu uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie podlega uznaniu organu nadzoru budowlanego, podstawą nałożenia tego obowiązku jest powołany wyżej przepis. Z jego treści wynika, że obowiązek ten dotyczy trzech sytuacji: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Należy również podnieść, że ustawodawca w art. 55 Prawa budowlanego mówi o ostatecznej decyzji, zatem decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie musi być wydana jeszcze przed przystąpieniem do użytkowania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący zgodnie z pozwoleniem na budowę miał rozbudować i nadbudować budynek usługowy zaliczany do kategorii XVII. Organ wydający pozwolenie nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wybudowała budynek administracyjno - biurowy. Wobec czego przed przystąpieniem do jego użytkowania inwestor obowiązany była uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W dniu 11 września 2008r. inwestor P. Z. złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie załączając stosowne dokumenty (w tym oświadczenie kierownika budowy). Kierownik budowy w oświadczeniu z dnia 9 września 2008r. stwierdził, że rozbudowy i nadbudowy obiektu dokonano zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Zaznaczył jednak, że zmieniono gabaryty budynku. Z zapisów dziennika budowy wynika, że wykonawca rozebrał cały obiekt wraz z fundamentami, które były usytuowane za płytko. W toku przeprowadzonej w dniu 24 września 2008 r. obowiązkowej kontroli organ pierwszej instancji ustalił m.in., obiekt został zrealizowany od podstaw po uprzednim rozebraniu całego obiektu. Ponadto obiekt jest użytkowany a w części obiektu (I piętro) zmieniono zamierzony sposób użytkowania z usługowej na mieszkalną. W kontroli tej uczestniczył inwestor, który nie zgłosił uwag do ustaleń organu nadzoru budowlanego. VII SA/Wa 69/09 W tej sytuacji , w oparciu o zebrany materiał dowodowy w sprawie należy stwierdzić, że przedmiotowy obiekt został wybudowany z istotnymi odstąpieniami od warunków pozwolenia na budowę co jednoznacznie wynika z zapisów dziennika budowy oraz ustaleń obowiązkowej kontroli. Zmiany dokonane przez inwestora, które zostały wyżej opisane, zaliczyć należy do wskazanych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W szczególności istotnym odstępstwem jest stwierdzona zmiana zamierzonego sposobu użyłkowania I piętra budynku z usługowego na mieszkalne, ale również wybudowanie całkowicie nowego obiektu było istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę. Skoro stan fundamentów nie pozwalał na rozbudowę i nadbudowę obiektu to obowiązkiem inwestora było dokonanie zmian projektowych, które jako istotne zmiany wymagały zmiany pozwolenia na budowę. Dodatkową okolicznością uzasadniającą odmowę wydania pozwolenia na budowę był fakt użytkowania obiektu w części rozbudowanej i nadbudowanej. Inwestor oświadczył również w późniejszych pismach kierowanych do organów, że wprawdzie w pomieszczeniach na piętrze znajdowały się rzeczy codziennego użytku, ale wobec jego konfliktu rodzinnego nie świadczy to o rozpoczęciu użytkowania. Zdaniem strony nie zaistniała w sprawie zmiana użytkowania przedmiotowego budynku na cele mieszkaniowe. Samo umieszczenie w budynku sprzętów codziennego użytku, spowodowane koniecznością ich usunięcia z dotychczasowego mieszkania ze względu na konflikty z byłą żoną, nie stanowi użytkowania obiektu na cele mieszkalne, skoro sam zamieszkuję w zupełnie innym miejscu. Nie przesądza tego również zameldowanie, jako służące do odbioru poczty i załatwiania spraw urzędowych. Biorąc pod uwagę ustalenia protokołu kontroli oraz późniejsze oświadczenia inwestora zdaniem Sądu, wobec braku definicji ustawowej użytkowania, należy przyjąć, iż użytkowaniem jest każdy przejaw korzystania z obiektu, (por. niepublikowany wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. II OSK 383/06). Zauważyć przy tym należy, że fakt użytkowania budynku przez potwierdził inwestor, który był obecny podczas kontroli i złożył stosowne oświadczenie. Wbrew stanowisku strony prawidłowo organy obu instancji zastosowały w stosunku do skarżącej cytowany przepis art. 59 ust.5 ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie dokładnego dokonania ustaleń w zakresie dokonanych przez inwestora zmian przy realizacji obiektu oraz sposobu użytkowania obiektu Ustalenia w powyższym zakresie pozostawałyby bowiem bez VII SA/Wa 69/09 wpływu na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy. Jak to już wyżej wskazano, to skarżący był odpowiedzialny za przeprowadzenie procesu budowy przedmiotowego budynku zgodnie z obowiązującym prawem, w tym za zgłoszenie go do użytkowania. W konsekwencji to on ponosi odpowiedzialność za nielegalne rozpoczęcie użytkowania tego budynku. Sąd nie stwierdził zatem przez organy orzekające naruszenia przepisów prawa materialnego a także przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.