VII SA/Wa 69/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] NINB), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), dalej Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania J. i K. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB w [...]) z dnia [...] marca 2014 r. nakazującej K. G. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. mieszkalnego lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania wynika, że PINB w [...] zawiadomieniem z dnia [...] października 2013 r. powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie punktu przedszkolnego w lokalu mieszkalnym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej przy ul. [...] m [...]. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2013 r. przedstawiciele organu stwierdzili, że w ww. lokalu istnieje punkt przedszkolny. Lokal składający się z 3 pomieszczeń – pokoi, dwóch toalet i kuchni został zaadaptowany na potrzeby punktu przedszkolnego. Została usunięta ścianka działowa gipsowa, w jednej w łazience zamontowano sedesy i umywalki dla dzieci. Ustalono, że w punkcie przedszkolnym mającym pod opieką 20 dzieci, zatrudnionych jest 3 pracowników i inwestor – K. G. W dniu oględzin nie przedstawiono dokumentów świadczących o legalnej zmianie sposobu użytkowania. W dniu [...] października 2013 r. do organu wpłynęło pismo K. G., do którego załączyła zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] z przeznaczeniem na punkt przedszkolny, złożone w dniu [...] października 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] PINB w [...], działając na podstawie art. 71a Prawa budowlanego, nakazał K. G. wstrzymanie użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy [...] w [...] oraz nałożył obowiązek dostarczenia odpowiedniej dokumentacji. W toku postępowania inwestorka przedłożyła następujące dokumenty: - wypis aktu notarialnego Repertorium A nr [...], - zawiadomienie Sądu Rejonowego w [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] maja 2010 r. o wyodrębnieniu lokalu i założenia dla niego nowej księgi wieczystej, - pismo [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2013 r., - zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r., - pisma do Departamentu Prawnego Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. Wobec nieprzedłożenia wymaganej kompletnej dokumentacji, PINB w [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nakazał K. G. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania mieszkalnego lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Mając na uwadze treść art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego, uznał, że dokonane zgłoszenie nie wywołało skutków prawnych. Po rozpoznaniu odwołania [...] WINB wydał wskazaną na wstępie decyzję, w uzasadnieniu której wskazano na treść art. 71 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Wskazał, że rozpoczęcie działalności polegającej na prowadzeniu punktu przedszkolnego w lokalu użytkowanym uprzednio jako lokal mieszkalny spowodowało zmianę sposobu użytkowania w świetle ww. przepisu, które wymagało dokonanie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania. W przypadku zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ ma obowiązek wstrzymać użytkowanie oraz wyznaczyć termin, w którym osoba dokonująca samowolnej zmiany sposobu użytkowania ma obowiązek przedstawić dokumenty wymagane przy dokonywaniu zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu. PINB w [...] zobowiązał inwestora do przedłożenia stosownej dokumentacji. Inwestor przedłożył tylko wskazane wyżej dokumenty, a na wezwanie organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r. do przesłania w terminie 45 dni od doręczenia wezwania, opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania oraz zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, zaznaczając że dokumenty te winny być sporządzone przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i posiadającą stosowne uprawnienia, należącą do właściwej izby samorządu zawodowego, zaopiniowana przez rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, higieniczno-sanitarnych, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ergonomii pracy, nadesłał kserokopie dostępnej dokumentacji technicznej lokalu informując jednocześnie, żeby w razie konieczności, organ sam wystąpił do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej o ich udostępnienie. Organ wskazał, że pomimo upływu terminu inwestor nie przedłożył wymaganej dokumentacji pozbawiając się tym samym możliwości doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, czego konsekwencją jest obligatoryjnie orzekany w drodze decyzji nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Zauważył ponadto, że przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 maja 2009 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania, przewidują szereg warunków, jakie musi spełnić podmiot, który zamierza rozpocząć działalność związaną z prowadzeniem punktu przedszkolnego lub zespołu przedszkolnego, co nie wyklucza zastosowania innych przepisów, w tym prawa budowlanego. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. złożyła K. G. Wskazała na okoliczności prowadzonego postępowania podkreślając, że pracownicy [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie złożonych przez nią wyjaśnień i dokumentów w pierwszym etapie postępowania uznali, że nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia, że miała obowiązek zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania własnościowego lokalu mieszkalnego jako punkt przedszkolny. Upewnili ją, że jej postępowanie jest zgodne z obowiązującym prawem. Zarzuciła, że nie została poinformowana o konieczności posiadania również zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania lokalu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Zgodnie z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Stosownie natomiast do treści art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Należy uznać, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że w niniejszej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. W toku postępowania administracyjnego ustalono, co nie było zresztą kwestionowane, że w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] prowadzony jest punkt przedszkolny, który ma pod opieką 20 dzieci. Skarżąca nie dokonała zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania. W art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego wskazano, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny organ słusznie wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń". Użycie przez ustawodawcę określenia "w szczególności" oznacza, że wymienione w tym przepisie zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione przykładowo. Podjęcie w lokalu mieszkalnym działalności polegającej na prowadzeniu punktu przedszkolnego, zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne oraz pracy, w zakresie jakim odrębne przepisy tego wymagają. Jest to zmiana warunków, w tym: bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy, osoby zajmujące się opieką nad dziećmi i personel pomocniczy, wykonują pracę w tych pomieszczeniach, higieniczno-sanitarnych, gdyż urządzenie punktu przedszkolnego wymaga spełnienia chociażby wymagań określonych w § 4 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 161, poz. 1080 ze zm.). W sytuacji samowolnej zmiany (niedokonania odpowiedniego zgłoszenia) obowiązkiem organu jest wszczęcie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 71 a Prawa budowlanego. Należy podkreślić, że PINB w [...] podjął próbę legalizacji wspomnianej samowoli w zakresie użytkowania nakładając na K. G. obowiązek przedłożenia m. in. opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu, zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności sposobu użytkowania części obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. Zakres dokumentacji, do której zobowiązana była skarżąca, odpowiadał w pełni treści art. 71 ust. 2 w zw. z art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zaś termin 90 dni zakreślony przez organ umożliwiał wykonanie nałożonego obowiązku. Zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego organ może nałożyć obowiązek przedłożenia dokumentacji, na którą składa się: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego; 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. Z możliwości legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania skarżąca nie skorzystała. Przedłożyła pewne dokumenty, z których tylko jeden – akt notarialny stanowił potwierdzenie, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; organ zresztą nie wzywał do przedłożenia dokumentu, wystarczające było złożenie oświadczenia w tym zakresie. Organ odwoławczy ponowił próbę legalizacji wzywając pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. do przesłania w terminie 45 dni od doręczenia wezwania, opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania oraz zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, zaznaczając że dokumenty te winny być sporządzone przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i posiadającą stosowne uprawnienia, należącą do właściwej izby samorządu zawodowego, zaopiniowana przez rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, higieniczno-sanitarnych, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ergonomii pracy. Z tej możliwości skarżąca również nie skorzystała, sugerując wręcz organowi aby sam wykonał obowiązek, do którego została przez organ zobowiązana. Organy prawidłowo również uznały, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania dokonanie już po samowolnej zmianie sposobu użytkowania nie rodzi skutków prawnych, stosownie do art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego. Skoro skarżąca nie skorzystała z możliwości legalizacji, jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem, na który wskazuje wprost art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego była decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Odnosząc się do argumentów skarżącej, że dopełniła procedury związane z prowadzeniem punktu przedszkolnego uzyskując zezwolenia straży pożarnej, sanepid-u należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r. (sygn. akt II OSK 1523/13 – treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdził, że uzyskanie opinii (właściwego państwowego inspektora sanitarnego, komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej) nie świadczy o tym, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Obowiązek ich uzyskania związany jest z administracyjną reglamentacją działalności w zakresie oświaty, polegającej w przypadku niepublicznych punktów przedszkolnych przede wszystkim na obowiązku uzyskania wpisu do właściwej ewidencji prowadzonej przez gminę (art. 89a ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Opinie te stanowią potwierdzenie, że obiekt budowlany, w którym ma być prowadzony punkt przedszkolny, spełnia wymogi bezpieczeństwa określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania. Nie przesądzają one natomiast o tym, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, w świetle powyższych rozważań, rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, przedstawione w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, należy uznać za odpowiadające przepisom prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.