VII SA/Wa 693/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K.R. z Kancelarii Adwokackiej przy ul.H. w W.: tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych), w tym: tytułem opłaty kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000r, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zgodności z prawem istnienia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...], stanowiącej własność M. R., usytuowanego na nieruchomości przy ul. W. w W. – [...], umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że w związku z wnioskiem właścicielki działki sąsiedniej przy ul. W. o sprawdzenie zgodności z prawem istnienia budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. W. w W., organ dokonał wizji lokalnej i przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Z ustaleń protokolarnych dokonanych podczas wizji w dniach 26 marca i 18 kwietnia 2002 r. oraz w dniu 10 października 2003 r. wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny, wolnostojący, stanowiący własność M. R. jest użytkowany na cele użytkowe, w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] października 2004 r. nakazał M.R. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku na cele mieszkalne. Jednocześnie organ zaznaczył, że podczas wspomnianej kontroli nie stwierdzono prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych w budynku znajdującym się na działce nr ew. [...] z obrębu [...], a z akt sprawy wynika, że budynek mieszkalny wybudowany został na podstawie decyzji Urzędu [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 1986 r. o pozwoleniu na budowę, wydanej dla K. M. poprzedniego właściciela nieruchomości. Ponadto w dniu 13 lipca 1992 r. Urząd [...] poświadczeniem Nr [...], wydanym dla inwestora K.M., przyjął zgłoszenie o użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, piętrowego z garażem w piwnicy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zauważył, że obecnie istniejący budynek mieszkalny i figurujący na mapach geodezyjnych obiekt nie uległ zmianie, natomiast przedłożona w dniu 17 marca 2006 r. przez M. R. mapa geodezyjna wydana przez Urząd [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami w dniu 8 maja 1987 r. pokazuje obrys budynku zgodny ze stanem obecnym a istniejącym na gruncie już przed zgłoszeniem tego budynku do użytkowania. Dokumenty te – w ocenie organu - potwierdzają wiarygodności złożonego oświadczenia przez M. R. do protokołu z wizji nr [...] o nieprowadzeniu przez właścicielkę żadnych robót budowlanych w tym budynku. W rezultacie organ nie znalazł podstaw do nałożenia na właściciela jakichkolwiek nakazów bądź zakazów, w związku z czym postępowanie uznał za bezprzedmiotowe, co stanowi podstawę do jego umorzenia. Po rozpatrzeniu odwołania T.K. od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. - Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał na możliwość umorzenia postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa w przypadku, gdy odwołanie wniesie osoba nieuprawniona, która nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym. Zacytował przy tym przepis art. 28 kpa oraz fragment uzasadnienia wyroku NSA z 27.09.1999r. sygn. akt: IV SA 1285/98 (publ. LEX nr 47898) dotyczącego problemu interesu prawnego. Powołał także art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w sprawach budowlanych są inwestor oraz właściciele, zarządcy i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Odnosząc się do niniejszej sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w szczególności z map lokalizacyjnych, wynika ponad wszelką wątpliwość, iż budynek położony w W. przy ul. W. nie oddziałuje w żaden sposób na nieruchomość należącą do Pani T.K., wobec czego nie jest ona umocowana do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony postępowania. W konsekwencji nie ma również uprawnienia do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. K., która wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca zwróciła uwagę na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określającego krąg stron w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę i zarzuciła, iż bezpodstawnie odebrano jej przymiot strony, przez co uniemożliwiono dochodzenia przysługujących jej praw. Przede wszystkim zwróciła uwagę na pozbawienie jej dostępu do drogi publicznej i wadliwą ocenę materiału dowodowego, w szczególności znajdujących się w aktach map lokalizacyjnych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 13 listopada 2007 r. pełnomocnik skarżącej z urzędu adwokat K. R. wniosła o uwzględnienie skargi T.K. Zwróciła uwagę, że skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego podnosiła, ze budynek wybudowany na nieruchomości sąsiedniej został po oddaniu go do użytkowania powiększony przez właścicieli bez pozwolenia, co w oczywisty sposób wpływa na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej. Pełnomocnik skarżącej zwróciła uwagę, że organ I instancji nie dokonał porównania stanu obecnego nieruchomości położonej przy ul. W. z projektem budowlanym stanowiącym podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę opierając się wyłącznie na projekcie technicznym zasilania w energię elektryczną oraz na oświadczeniach obecnej właścicielki, ze prace budowlane nie są prowadzone, co zostało potwierdzone w trakcie wizji lokalnej. Nawiązując do tej kwestii zaznaczyła, iż ustalenia faktyczne tego organu są błędne, gdyż skarżąca nigdy nie podnosiła, ze obecnie prowadzone są prace budowlane na nieruchomości sąsiedniej, lecz wskazywała, iż budynek ten został powiększony o 50 % w stosunku do projektu budowlanego. Dodatkowo organy nie wzięły pod uwagę, że przedmiotowy obiekt został wybudowany z naruszeniem art. 5 ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. z uwagi na niezapewnienie skarżącej dostępu do drogi publicznej, wodociągu i kanalizacji. Do przedmiotowego pisma pełnomocnik skarżącej dołączyła kopię decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1986 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny oraz zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. W. w W.. Zaznaczyła, że z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż skarżąca została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, natomiast powiększenie budynku przez właścicieli nieruchomości przy ul. W. uniemożliwia T. K. skuteczne wystąpienie z wnioskiem o ustanowienie drogi koniecznej, gdyż droga ta nie będzie mogła być wytyczona w związku z zabudowaniem nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznał, że T. K. nie ma przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Dlatego najistotniejszą kwestią wymagającą w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w granicach skargi było dokonanie oceny, czy skarżąca ma interes prawny w domaganiu się wzruszenia decyzji w postępowaniu odwoławczym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. umarzającej – w oparciu o art. 105 kpa - postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Należy w tym miejscu podkreślić, iż krąg podmiotów, którym ustawodawca przyznał prawo strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę został sprecyzowany w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stronami we wskazanym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym przez obszar oddziaływania obiektu – stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu T.K. dysponuje interesem prawnym w postępowaniu prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego dotyczącym zgodności z prawem istnienia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...], stanowiącej własność M. R., usytuowanego na nieruchomości przy ul. W. w W. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że decyzją Wojewody [....] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] stwierdzono nieważności decyzji Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lutego 1986 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny oraz zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. W. w W. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, iż zatwierdzenie projektu budowlanego przy ul. W. odbyło się z naruszeniem art. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Wojewoda [....] podniósł w szczególności, że przy wydawaniu pozwolenia na budowę wspomnianego budynku nie uwzględniono interesów osoby trzeciej czyli T. K., gdyż nie zapewniono jej dojazdu do drogi publicznej. Dodatkowo organ ten zwrócił uwagę na możliwość dochodzenia roszczeń w postępowaniu odszkodowawczym. Z akt sprawy oraz ww. decyzji wynika jednoznacznie, że organ wydający decyzję zezwalajacą na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. W. w W. na nieruchomości będącej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości należącej do skarżącej naruszył przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie wydania tego pozwolenia, w tym przepis art. 5, który nakazywał projektować, budować i utrzymywać obiekty budowlane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający m. in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Ta ochrona obejmuje w szczególności zapewnienie dojazdu (dojścia) do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem lub ograniczeniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego oraz przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby. W świetle powyższego w ocenie Sądu T.K. dysponuje interesem prawnym w postępowaniu odwoławczym od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie zgodności z prawem istnienia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...], usytuowanego na nieruchomości przy ul. W. w W.. Interes ten bowiem wynika z przepisów Prawa budowlanego, których naruszenie spowodowało pogorszenie sytuacji prawnej skarżącej. Ponadto organ naruszył inne przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – przede wszystkim art. 7 i 77 kpa. Należy także wskazać, ze [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył uzasadnienie odmowy uznania za stronę w postępowania właściwie do jednego stwierdzenia, a mianowicie "że budynek położony w W. przy ul. W. nie oddziałuje w żaden sposób na nieruchomość należącą do Pani T. K.", czym naruszył art. 107 kpa regulujący kwestię właściwego, zgodnego z prawem konstruowania uzasadnienia decyzji administracyjnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując na nowo odwołanie T. K. zobowiązany będzie do wnikliwego merytorycznego odniesienia do zawartych w nim zarzutów mając na uwadze ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu. Nie ulega również wątpliwości, że w postępowaniu tym organ – kierując się zasadą wyrażoną w art. 10 kpa – zobowiązany będzie zapewnić skarżącej właściwy udział. Wreszcie postępowanie w ramach nadzoru budowlanego powinno być prowadzone przy uwzględnieniu faktu wyeliminowania z obrotu prawnego przez Wojewodę [...] decyzji Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1986 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny oraz zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. W. w W.. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.